【基本案情】

申請人：付某

被申請人：某市質量技術監(jiān)督局

申請人付某于2012年底舉報投訴稱其購買到的由某有限公司生產的巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品涉嫌無生產許可證違法生產問題。被申請人對被舉報企業(yè)進行調查核實后作出行政處罰，但未按申請人舉報投訴信所提請求在申請人與被舉報的生產企業(yè)之間組織調解。申請人以被申請人未按其要求組織調解，以存在行政不作為為由提出行政復議申請。

申請人提出：被申請人在辦理投訴舉報時未按其請求組織與生產企業(yè)進行調解，存在行政不作為。要求確認被申請人處理行為違法，并責令被申請人依法履行調解職責。

被申請人認為：被申請人接到投訴舉報材料后立即移交某區(qū)質監(jiān)局立案調查。2012年12月26日，某區(qū)質監(jiān)局對被舉報企業(yè)作出行政處罰決定書。2013年1月4日，該案辦結。2月22日，某區(qū)質監(jiān)局向申請人郵寄領獎通知書，書面告知該案處理結果，并通知申請人領取舉報獎勵500元。因此，被申請人已對其舉報投訴事項依法進行了調查處理，并將調查處理結果反饋申請人，程序合法，并不存在行政不作為。

行政復議機關認為：被申請人收到舉報投訴材料后立即按照屬地管轄原則移交內部相關部門調查處理，并已將有關處理情況書面告知申請人，不存在行政不作為。關于申請人認為被申請人未按其請求組織調解問題，根據《產品質量申訴處理辦法》(國家技術監(jiān)督局第51號令)第七條的規(guī)定，“技術監(jiān)督行政部門對無需追究刑事、行政責任的產品質量申訴，應當根據申訴人或者被申訴人的請求，采用產品質量爭議調解方式予以處理”，被申請人已對被舉報企業(yè)的違法行為依法追究了行政責任，未再予組織調解并未違反以上規(guī)定。因此，最終駁回了申請人的行政復議申請。

【焦點問題評析】

行政調解是行政機關通過行政調解協(xié)議，以合同的方式處理平等主體之間民事爭議的一種方法。行政復議機關認為，行政機關對有關產品質量爭議的民事糾紛進行調解應當符合基本的條件：一是應有法律法規(guī)規(guī)章的明確授權，二是爭議雙方存在明確的受法律保護的法律關系，三是不得違反合同的基本原則。

一、從現(xiàn)有的相關法律法規(guī)規(guī)定來看，關于授權對產品質量爭議進行調解的規(guī)定不一致。

《產品質量法》第二十二條規(guī)定：“消費者有權就產品質量問題，向產品質量監(jiān)督部門、工商行政管理部門及有關部門申訴，接受申訴的部門應當負責處理 ”;《食品安全法》第八十條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、質量監(jiān)督部門接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理，并及時進行答復、核實、處理”;《產品質量申訴處理辦法》中也有相關規(guī)定。因此，以上規(guī)定均未明確授權質監(jiān)部門對產品質量爭議進行行政調解，其中，《產品質量法》使用的概念是申訴，從表述看似乎包含調解的意思?！断M者權益保護法》第三十九條規(guī)定，“消費者和經營者發(fā)生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：(一)與經營者協(xié)商和解;(二)請求消費者協(xié)會或者依法成立的其他調解組織調解;(三)向有關行政部門投訴;(四)根據與經營者達成的仲裁協(xié)議提請仲裁機構仲裁;(五)向人民法院提起訴訟”。該條款明確了消費者協(xié)會、消費者組織的調解職責，并且明確了行政部門受理投訴而非受理調解。通過以上分析，尚難以明確法律是否授權被申請人就申請人與被舉報企業(yè)組織調解。

二、本案申請人與被舉報企業(yè)存在何種法律關系。

本案申請人和被舉報的生產企業(yè)屬于平等的市場主體，申請人購買巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品的行為屬于市場合同行為。在我國現(xiàn)有法律體系下，市場中的民事糾紛基本存在兩種法律關系，一是合同性質的權利義務關系，二是侵權責任性質的權利義務關系?！断M者權益保護法》第四十條規(guī)定：“消費者在購買、使用商品時，其合法權益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產者的責任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責任的，銷售者有權向生產者或者其他銷售者追償。消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產者要求賠償。屬于生產者責任的，銷售者賠償后，有權向生產者追償。屬于銷售者責任的，生產者賠償后，有權向銷售者追償。”《侵權責任法》第四十三條規(guī)定，“因產品存在缺陷造成損害的，被侵權人可以向產品的生產者請求賠償，也可以向產品的銷售者請求賠償”。以上法律規(guī)定均遵循一個基本原則，即充分尊重市場的合同關系。消費者與銷售者之間、銷售者與生產者之間均具有明確的合同關系，因此發(fā)生產品質量糾紛時消費者應當根據合同確定的權利義務關系進行維權;而消費者與生產者之間并不存在合同關系，只有當產品缺陷造成消費者或者其他人損害時才會形成被侵權人與侵權人之間的侵權法律關系。從本案案情來看，本案不存在產品缺陷造成申請人人身、財產損害的情況。行政復議機關認為，申請人舉報某有限公司涉嫌無生產許可證違法生產問題，二者系舉報人與被舉報人的法律關系，作為消費者的申請人與作為生產者的被舉報企業(yè)之間既不存在合同關系，也不存在《侵權責任法》規(guī)定的因產品缺陷導致的侵權關系。

三、申請人在本案的調解請求是否應得到支持。

被申請人是否應按申請人請求組織與被舉報企業(yè)的調解，該問題的關鍵是申請人與被舉報人之間是否存在受法律支持的權利義務關系。通過以上分析，行政復議機關認為，申請人與被舉報企業(yè)之間僅屬舉報人與被舉報人的法律關系，因此申請人有權根據《消費者權益保護法》第四十條的規(guī)定，要求銷售者就其損失進行賠償，銷售者賠償后，再依法向生產者等其他有責方追償，但申請人依法不能直接向作為生產者的被舉報企業(yè)直接提出賠償請求，因此申請人就其損失組織被舉報企業(yè)調解的請求無法得到法律支持。另外，根據《產品質量申訴處理辦法》(國家技術監(jiān)督局第51號令)第七條的規(guī)定，“技術監(jiān)督行政部門對無需追究刑事、行政責任的產品質量申訴，應當根據申訴人或者被申訴人的請求，采用產品質量爭議調解方式予以處理”，被申請人已對被舉報企業(yè)的違法行為依法追究了行政責任，根據該《辦法》本案也不在可以進行調解的范圍。綜上，行政復議機關最終決定駁回申請人的行政復議申請。

【辦案體會】

執(zhí)法部門在調解處理產品質量爭議時應充分尊重市場合同理念和程序理念。在消費者與生產者不具有直接的合同關系，也不存在侵權關系的情況下，我們對行政機關直接介入消費者與生產者之間的糾紛并就其損失組織調解的做法持慎重態(tài)度。市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟中的產品質量糾紛的解決也必須尊重基本的合同理念。根據我國《侵權責任法》、《消費者權益保護法》等相關規(guī)定，在沒有“因商品缺陷造成人身、財產損害”的法定情形下，消費者應當首先向銷售者要求賠償，銷售者賠償后認為屬于生產者責任的，可以向生產者追償，消費者與銷售者之間的合同關系應當?shù)玫狡毡樽鹬兀N售者是消費者維權第一責任人的認識應當在各部門中保持一致。在實踐中，不少部門收到申請人的調解請求后，出于息事寧人的目的不做基本的審查就直接組織生產者與消費者調解，這種做法看似利于化解糾紛，但不符市場理念和法治思維。我們認為，執(zhí)法機關對有關產品質量爭議的民事糾紛進行調解時應按以下條件進行審查和操作：一是應有法律法規(guī)規(guī)章的明確授權，二是爭議雙方存在明確的受法律保護的權利義務關系，三是調解過程中不得違反合同的基本原則。為保證行政調解的公平性和合法性，防止隨意的行政調解損害行政機關權威，建議加快制定統(tǒng)一的行政調解程序性法律法規(guī)，并在調解過程中明確調解協(xié)議生效的必要性條件：一是必須制定書面調解協(xié)議書;二是必須由雙方簽字確認。另外，建議更加注重發(fā)揮消費者協(xié)會、消費者組織等在產品質量糾紛的化解中的作用，因其在性質上屬于社會組織，不行使對生產經營者的行政監(jiān)管職權，在居中調解方面可以做的更加專業(yè)且更易被爭議雙方接受。