【基本案情】

申請(qǐng)人：付某

被申請(qǐng)人：某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局

申請(qǐng)人付某于2012年底舉報(bào)投訴稱其購買到的由某有限公司生產(chǎn)的巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品涉嫌無生產(chǎn)許可證違法生產(chǎn)問題。被申請(qǐng)人對(duì)被舉報(bào)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后作出行政處罰，但未按申請(qǐng)人舉報(bào)投訴信所提請(qǐng)求在申請(qǐng)人與被舉報(bào)的生產(chǎn)企業(yè)之間組織調(diào)解。申請(qǐng)人以被申請(qǐng)人未按其要求組織調(diào)解，以存在行政不作為為由提出行政復(fù)議申請(qǐng)。

申請(qǐng)人提出：被申請(qǐng)人在辦理投訴舉報(bào)時(shí)未按其請(qǐng)求組織與生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)解，存在行政不作為。要求確認(rèn)被申請(qǐng)人處理行為違法，并責(zé)令被申請(qǐng)人依法履行調(diào)解職責(zé)。

被申請(qǐng)人認(rèn)為：被申請(qǐng)人接到投訴舉報(bào)材料后立即移交某區(qū)質(zhì)監(jiān)局立案調(diào)查。2012年12月26日，某區(qū)質(zhì)監(jiān)局對(duì)被舉報(bào)企業(yè)作出行政處罰決定書。2013年1月4日，該案辦結(jié)。2月22日，某區(qū)質(zhì)監(jiān)局向申請(qǐng)人郵寄領(lǐng)獎(jiǎng)通知書，書面告知該案處理結(jié)果，并通知申請(qǐng)人領(lǐng)取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)500元。因此，被申請(qǐng)人已對(duì)其舉報(bào)投訴事項(xiàng)依法進(jìn)行了調(diào)查處理，并將調(diào)查處理結(jié)果反饋申請(qǐng)人，程序合法，并不存在行政不作為。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：被申請(qǐng)人收到舉報(bào)投訴材料后立即按照屬地管轄原則移交內(nèi)部相關(guān)部門調(diào)查處理，并已將有關(guān)處理情況書面告知申請(qǐng)人，不存在行政不作為。關(guān)于申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人未按其請(qǐng)求組織調(diào)解問題，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》(國家技術(shù)監(jiān)督局第51號(hào)令)第七條的規(guī)定，“技術(shù)監(jiān)督行政部門對(duì)無需追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申訴人或者被申訴人的請(qǐng)求，采用產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解方式予以處理”，被申請(qǐng)人已對(duì)被舉報(bào)企業(yè)的違法行為依法追究了行政責(zé)任，未再予組織調(diào)解并未違反以上規(guī)定。因此，最終駁回了申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

【焦點(diǎn)問題評(píng)析】

行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)通過行政調(diào)解協(xié)議，以合同的方式處理平等主體之間民事爭議的一種方法。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量爭議的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解應(yīng)當(dāng)符合基本的條件：一是應(yīng)有法律法規(guī)規(guī)章的明確授權(quán)，二是爭議雙方存在明確的受法律保護(hù)的法律關(guān)系，三是不得違反合同的基本原則。

一、從現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定來看，關(guān)于授權(quán)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量爭議進(jìn)行調(diào)解的規(guī)定不一致。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十二條規(guī)定：“消費(fèi)者有權(quán)就產(chǎn)品質(zhì)量問題，向產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門及有關(guān)部門申訴，接受申訴的部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)處理 ”;《食品安全法》第八十條規(guī)定：“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督部門接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理，并及時(shí)進(jìn)行答復(fù)、核實(shí)、處理”;《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》中也有相關(guān)規(guī)定。因此，以上規(guī)定均未明確授權(quán)質(zhì)監(jiān)部門對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量爭議進(jìn)行行政調(diào)解，其中，《產(chǎn)品質(zhì)量法》使用的概念是申訴，從表述看似乎包含調(diào)解的意思?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條規(guī)定，“消費(fèi)者和經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決：(一)與經(jīng)營者協(xié)商和解;(二)請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解;(三)向有關(guān)行政部門投訴;(四)根據(jù)與經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁;(五)向人民法院提起訴訟”。該條款明確了消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織的調(diào)解職責(zé)，并且明確了行政部門受理投訴而非受理調(diào)解。通過以上分析，尚難以明確法律是否授權(quán)被申請(qǐng)人就申請(qǐng)人與被舉報(bào)企業(yè)組織調(diào)解。

二、本案申請(qǐng)人與被舉報(bào)企業(yè)存在何種法律關(guān)系。

本案申請(qǐng)人和被舉報(bào)的生產(chǎn)企業(yè)屬于平等的市場主體，申請(qǐng)人購買巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品的行為屬于市場合同行為。在我國現(xiàn)有法律體系下，市場中的民事糾紛基本存在兩種法律關(guān)系，一是合同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，二是侵權(quán)責(zé)任性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十條規(guī)定：“消費(fèi)者在購買、使用商品時(shí)，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者或者其他銷售者追償。消費(fèi)者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，銷售者賠償后，有權(quán)向生產(chǎn)者追償。屬于銷售者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后，有權(quán)向銷售者追償。”《侵權(quán)責(zé)任法》第四十三條規(guī)定，“因產(chǎn)品存在缺陷造成損害的，被侵權(quán)人可以向產(chǎn)品的生產(chǎn)者請(qǐng)求賠償，也可以向產(chǎn)品的銷售者請(qǐng)求賠償”。以上法律規(guī)定均遵循一個(gè)基本原則，即充分尊重市場的合同關(guān)系。消費(fèi)者與銷售者之間、銷售者與生產(chǎn)者之間均具有明確的合同關(guān)系，因此發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量糾紛時(shí)消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行維權(quán);而消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間并不存在合同關(guān)系，只有當(dāng)產(chǎn)品缺陷造成消費(fèi)者或者其他人損害時(shí)才會(huì)形成被侵權(quán)人與侵權(quán)人之間的侵權(quán)法律關(guān)系。從本案案情來看，本案不存在產(chǎn)品缺陷造成申請(qǐng)人人身、財(cái)產(chǎn)損害的情況。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請(qǐng)人舉報(bào)某有限公司涉嫌無生產(chǎn)許可證違法生產(chǎn)問題，二者系舉報(bào)人與被舉報(bào)人的法律關(guān)系，作為消費(fèi)者的申請(qǐng)人與作為生產(chǎn)者的被舉報(bào)企業(yè)之間既不存在合同關(guān)系，也不存在《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的因產(chǎn)品缺陷導(dǎo)致的侵權(quán)關(guān)系。

三、申請(qǐng)人在本案的調(diào)解請(qǐng)求是否應(yīng)得到支持。

被申請(qǐng)人是否應(yīng)按申請(qǐng)人請(qǐng)求組織與被舉報(bào)企業(yè)的調(diào)解，該問題的關(guān)鍵是申請(qǐng)人與被舉報(bào)人之間是否存在受法律支持的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。通過以上分析，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請(qǐng)人與被舉報(bào)企業(yè)之間僅屬舉報(bào)人與被舉報(bào)人的法律關(guān)系，因此申請(qǐng)人有權(quán)根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十條的規(guī)定，要求銷售者就其損失進(jìn)行賠償，銷售者賠償后，再依法向生產(chǎn)者等其他有責(zé)方追償，但申請(qǐng)人依法不能直接向作為生產(chǎn)者的被舉報(bào)企業(yè)直接提出賠償請(qǐng)求，因此申請(qǐng)人就其損失組織被舉報(bào)企業(yè)調(diào)解的請(qǐng)求無法得到法律支持。另外，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》(國家技術(shù)監(jiān)督局第51號(hào)令)第七條的規(guī)定，“技術(shù)監(jiān)督行政部門對(duì)無需追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申訴人或者被申訴人的請(qǐng)求，采用產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解方式予以處理”，被申請(qǐng)人已對(duì)被舉報(bào)企業(yè)的違法行為依法追究了行政責(zé)任，根據(jù)該《辦法》本案也不在可以進(jìn)行調(diào)解的范圍。綜上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終決定駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

【辦案體會(huì)】

執(zhí)法部門在調(diào)解處理產(chǎn)品質(zhì)量爭議時(shí)應(yīng)充分尊重市場合同理念和程序理念。在消費(fèi)者與生產(chǎn)者不具有直接的合同關(guān)系，也不存在侵權(quán)關(guān)系的情況下，我們對(duì)行政機(jī)關(guān)直接介入消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的糾紛并就其損失組織調(diào)解的做法持慎重態(tài)度。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛的解決也必須尊重基本的合同理念。根據(jù)我國《侵權(quán)責(zé)任法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，在沒有“因商品缺陷造成人身、財(cái)產(chǎn)損害”的法定情形下，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)首先向銷售者要求賠償，銷售者賠償后認(rèn)為屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，可以向生產(chǎn)者追償，消費(fèi)者與銷售者之間的合同關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡樽鹬?，銷售者是消費(fèi)者維權(quán)第一責(zé)任人的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)在各部門中保持一致。在實(shí)踐中，不少部門收到申請(qǐng)人的調(diào)解請(qǐng)求后，出于息事寧人的目的不做基本的審查就直接組織生產(chǎn)者與消費(fèi)者調(diào)解，這種做法看似利于化解糾紛，但不符市場理念和法治思維。我們認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量爭議的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解時(shí)應(yīng)按以下條件進(jìn)行審查和操作：一是應(yīng)有法律法規(guī)規(guī)章的明確授權(quán)，二是爭議雙方存在明確的受法律保護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，三是調(diào)解過程中不得違反合同的基本原則。為保證行政調(diào)解的公平性和合法性，防止隨意的行政調(diào)解損害行政機(jī)關(guān)權(quán)威，建議加快制定統(tǒng)一的行政調(diào)解程序性法律法規(guī)，并在調(diào)解過程中明確調(diào)解協(xié)議生效的必要性條件：一是必須制定書面調(diào)解協(xié)議書;二是必須由雙方簽字確認(rèn)。另外，建議更加注重發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織等在產(chǎn)品質(zhì)量糾紛的化解中的作用，因其在性質(zhì)上屬于社會(huì)組織，不行使對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的行政監(jiān)管職權(quán)，在居中調(diào)解方面可以做的更加專業(yè)且更易被爭議雙方接受。