《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》解讀

2024年1月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了新修訂的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。記者就《辦法》采訪了應(yīng)急管理部有關(guān)負(fù)責(zé)人。

一、請介紹《辦法》修訂背景與重要意義

2013年10月25日，國務(wù)院辦公廳制定《辦法》，在推動建立健全全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系、規(guī)范加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理方面發(fā)揮了重要作用。2018年，黨中央對我國應(yīng)急管理體制進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，原由國務(wù)院辦公廳承擔(dān)的“協(xié)調(diào)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)”等應(yīng)急管理職責(zé)劃入新組建的應(yīng)急管理部。2021年，應(yīng)急管理部會同有關(guān)方面啟動《辦法》修訂工作，在深入調(diào)研、專家論證、廣泛征求各地各有關(guān)部門和社會公眾意見建議基礎(chǔ)上，數(shù)易其稿形成了《辦法》送審稿，并報(bào)國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)實(shí)施。《辦法》修訂出臺標(biāo)志著我國應(yīng)急預(yù)案管理進(jìn)入新階段，對推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）《辦法》深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述和黨中央、國務(wù)院決策部署。黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作。習(xí)近平總書記對應(yīng)急預(yù)案工作多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施?！掇k法》深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，認(rèn)真落實(shí)總體國家安全觀，堅(jiān)持人民至上、生命至上，適應(yīng)新時(shí)代我國應(yīng)急管理體制機(jī)制改革發(fā)展需要，在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案編制、管理、實(shí)施等方面提出了一系列創(chuàng)新舉措，有利于提高應(yīng)急預(yù)案管理的制度化、規(guī)范化、程序化水平，推動新時(shí)代應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。

（二）《辦法》推動解決應(yīng)急預(yù)案管理工作中存在的突出問題。近年來，我國應(yīng)急預(yù)案管理工作取得了重要成效，對有力有序有效應(yīng)對各類突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用，但也存在一些突出短板?！掇k法》深入總結(jié)近年來應(yīng)急預(yù)案管理和突發(fā)事件應(yīng)對工作經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)針對應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、評估、修訂等方面工作作了優(yōu)化調(diào)整，完善了頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新了管理制度，固化了經(jīng)驗(yàn)做法，從制度層面解決了一些突出問題。

（三）《辦法》厘清了新體制下應(yīng)急管理等相關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案管理職責(zé)?！掇k法》明確了應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理工作、綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作，有關(guān)部門負(fù)責(zé)本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案管理工作，明確了應(yīng)急管理部門在征求意見、審核審批、備案管理、數(shù)據(jù)庫管理等過程中進(jìn)行預(yù)案銜接性把關(guān)的要求，有利于充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任，確保責(zé)任鏈條無縫對接，形成整體合力。

二、《辦法》修訂思路是什么？

《辦法》修訂力求契合我國應(yīng)急管理體制機(jī)制改革實(shí)際，研究提出應(yīng)急預(yù)案全流程管理的任務(wù)要求，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好我國應(yīng)急預(yù)案管理工作提供制度依據(jù)，重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是突出“全”，構(gòu)建全領(lǐng)域全范圍全層級的應(yīng)急預(yù)案體系?！掇k法》銜接構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架要求，對應(yīng)急預(yù)案體系分類分級作了調(diào)整和細(xì)化，明確黨委和政府審定印發(fā)總體預(yù)案，強(qiáng)化與黨委工作部門預(yù)案有機(jī)銜接；充分考慮我國突發(fā)事件演化規(guī)律新特點(diǎn)，就跨層級、跨地域、流域性等關(guān)聯(lián)預(yù)案相互銜接作出專門規(guī)定；將工作手冊和行動方案等支撐性文件納入應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行統(tǒng)籌管理，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)“橫向到邊、縱向到底”。

二是注重“細(xì)”，明確各類應(yīng)急預(yù)案編制管理流程及具體要求?！掇k法》對應(yīng)急預(yù)案管理全流程各環(huán)節(jié)工作作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案編制前通過制修訂計(jì)劃優(yōu)化體系架構(gòu)，編制中通過協(xié)調(diào)銜接提高應(yīng)急預(yù)案體系的完整性，編制后通過評估修訂推動應(yīng)急預(yù)案動態(tài)更新，每個(gè)環(huán)節(jié)要求詳細(xì)明確、操作性強(qiáng)?！掇k法》明確細(xì)化了通信、交通運(yùn)輸、醫(yī)學(xué)救援、新聞宣傳、災(zāi)害救助等功能保障類應(yīng)急預(yù)案編制要點(diǎn)，對重大活動保障、重要目標(biāo)保護(hù)和基層應(yīng)急預(yù)案及支撐性文件等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，有利于增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性。

三是把準(zhǔn)“新”，探索了新時(shí)代應(yīng)急預(yù)案管理工作的新路徑。《辦法》適應(yīng)現(xiàn)代科技快速發(fā)展和國家治理需要，在管理理念、管理模式、管理手段方面提出了一系列新的制度措施。理念創(chuàng)新方面，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、底線思維、極限思維和精細(xì)化管理、為基層減負(fù)理念，突出了對各級各類應(yīng)急預(yù)案全流程管理統(tǒng)籌設(shè)計(jì)以及預(yù)案之間銜接融合，補(bǔ)充了小概率、高風(fēng)險(xiǎn)、超常規(guī)極端情形下的巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)定，簡化了鄉(xiāng)村和小微企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制要求。模式創(chuàng)新方面，推行基于情景構(gòu)建編制應(yīng)急預(yù)案的方法，加強(qiáng)編制、實(shí)施、評估、改進(jìn)等全生命周期的質(zhì)量管控；借鑒法規(guī)規(guī)章徑送司法部門備案的做法，優(yōu)化創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案備案制度設(shè)計(jì)。手段創(chuàng)新方面，注重運(yùn)用信息化數(shù)字化智能化技術(shù)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫，破解數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)難題，推動海量應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)管理和共享共用。

三、《辦法》的框架與主要內(nèi)容是什么？

修訂后的《辦法》共8章43條，內(nèi)容包括：一是總則，明確制定目的、適用范圍、工作原則、管理職責(zé)以及信息化管理等要求。二是分類與內(nèi)容，明確應(yīng)急預(yù)案的分類，并針對不同層級、不同種類應(yīng)急預(yù)案，分別明確編制要求。三是規(guī)劃與編制，明確應(yīng)急預(yù)案編制計(jì)劃和編制程序。四是審批、發(fā)布、備案，明確應(yīng)急預(yù)案審核內(nèi)容和審批程序，并對應(yīng)急預(yù)案銜接、備案、抄送、公開等作出規(guī)定。五是培訓(xùn)、宣傳、演練，明確應(yīng)急預(yù)案解讀、培訓(xùn)、宣傳等規(guī)定，并對演練制度、頻次、評估指導(dǎo)工作等提出要求。六是評估與修訂，明確應(yīng)急預(yù)案定期評估制度以及需要修訂的情形和修訂程序。七是保障措施，明確應(yīng)急預(yù)案管理人員、經(jīng)費(fèi)等保障措施及指導(dǎo)監(jiān)督要求。八是附則，明確解釋主體、生效時(shí)間，以及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章適用等規(guī)定。

此次修訂，《辦法》從體例到結(jié)構(gòu)、從機(jī)制到方式、從程序到內(nèi)容，更加貼合國家應(yīng)急管理體制機(jī)制實(shí)際，更加符合應(yīng)急預(yù)案管理工作實(shí)際。主要體現(xiàn)在以下方面：

一是注重統(tǒng)分結(jié)合，厘清預(yù)案管理職責(zé)?！掇k法》適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革后部門職能調(diào)整和應(yīng)急預(yù)案管理制度創(chuàng)新，突出統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理工作，縣級以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)應(yīng)急預(yù)案管理職責(zé)；強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)，明確應(yīng)急管理部門牽頭抓總預(yù)案管理工作的職責(zé)；強(qiáng)調(diào)分類指導(dǎo)，明確突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案管理工作。

二是注重系統(tǒng)謀劃，優(yōu)化預(yù)案體系構(gòu)成?！掇k法》在第二章進(jìn)一步優(yōu)化完善了應(yīng)急預(yù)案分類，并針對各級人民政府總體、專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，功能保障類應(yīng)急預(yù)案、重要目標(biāo)保護(hù)應(yīng)急預(yù)案、重大活動保障應(yīng)急預(yù)案，聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)案、村（社區(qū)）應(yīng)急預(yù)案，大型企業(yè)集團(tuán)應(yīng)急預(yù)案以及工作手冊、行動方案等支撐性文件等，分別明確了內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和編制要求。

三是注重操作實(shí)用，細(xì)化預(yù)案編制要求。《辦法》在編制流程中完善了各級各部門編制應(yīng)急預(yù)案制修訂計(jì)劃的相關(guān)要求，加強(qiáng)應(yīng)急管理部門對編制計(jì)劃的統(tǒng)籌銜接；在編制前準(zhǔn)備工作中，明確了開展風(fēng)險(xiǎn)評估、資源調(diào)查、案例分析等相關(guān)要求，以推動解決部分預(yù)案操作性和實(shí)用性不強(qiáng)等問題。

四是注重銜接協(xié)調(diào)，規(guī)范審核報(bào)批程序?！掇k法》對應(yīng)急預(yù)案報(bào)批材料、審核內(nèi)容等進(jìn)行了完善，在流程設(shè)計(jì)中增加應(yīng)急管理部門銜接審核把關(guān)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，推動落實(shí)應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)各類應(yīng)急預(yù)案銜接職責(zé)，強(qiáng)化各層級、各部門、各地方預(yù)案之間的銜接和融合；同時(shí)，進(jìn)一步明確了重大活動保障預(yù)案、跨行政區(qū)域聯(lián)合預(yù)案等的審批程序。

五是注重依法行政，細(xì)化備案管理規(guī)定。《辦法》推動加強(qiáng)各級各類應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范印發(fā)、備案和公開。明確應(yīng)急管理部門代本級人民政府受理本級部門應(yīng)急預(yù)案和下一級總體應(yīng)急預(yù)案備案；明確本級政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、基層應(yīng)急預(yù)案、企業(yè)應(yīng)急預(yù)案等通過備案、抄送等形式告知上級政府、有關(guān)部門；參照法規(guī)、規(guī)章備案經(jīng)驗(yàn)做法，明確應(yīng)急預(yù)案備案材料清單，要求國務(wù)院履行應(yīng)急預(yù)案備案職責(zé)的部門和省級人民政府建立備案制度，規(guī)范備案管理；同時(shí)，對政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案的公開，提出了明確的時(shí)限和范圍要求。

六是注重實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向，規(guī)范預(yù)案演練制度?！掇k法》對應(yīng)急預(yù)案的演練策劃實(shí)施、演練評估指導(dǎo)等方面作出具體明確規(guī)定。特別是細(xì)化了演練評估的核心內(nèi)容，明確各地區(qū)各有關(guān)部門要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練的評估指導(dǎo)，應(yīng)急管理部門可根據(jù)需要會同有關(guān)部門對下級人民政府及其有關(guān)部門的演練進(jìn)行評估指導(dǎo)，推動解決演練實(shí)戰(zhàn)性不夠強(qiáng)、演練成效不夠高等問題。

七是注重科技賦能，強(qiáng)化預(yù)案數(shù)據(jù)管理。《辦法》中根據(jù)信息技術(shù)快速發(fā)展變化和應(yīng)急預(yù)案管理實(shí)際工作需要，明確了各地區(qū)各部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域、本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)管理的職責(zé)任務(wù)，推動實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)共享共用。對政府及其有關(guān)部門運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng)新提出要求，助力實(shí)現(xiàn)“科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急”目標(biāo)。

四、推動《辦法》落實(shí)的主要措施有哪些？

《辦法》的效力在于實(shí)施，《辦法》要求各地區(qū)、各部門、各單位認(rèn)真做好宣傳教育和培訓(xùn)，抓好貫徹執(zhí)行，推動《辦法》落地生根。一是加強(qiáng)《辦法》的宣傳培訓(xùn)。各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際，運(yùn)用多種方法手段，組織開展培訓(xùn)、宣傳教育、經(jīng)驗(yàn)交流等活動，推動應(yīng)急預(yù)案工作相關(guān)人員對《辦法》應(yīng)知應(yīng)會，提升各有關(guān)方面的應(yīng)急預(yù)案意識和認(rèn)知水平。二是開展新一輪的應(yīng)急預(yù)案制修訂工作。各級應(yīng)急管理部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)各有關(guān)部門有計(jì)劃、分層次、有重點(diǎn)地開展預(yù)案制修訂工作，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位、基層單位等結(jié)合實(shí)際、創(chuàng)新開展應(yīng)急預(yù)案編修工作。三是建立健全配套的制度機(jī)制。重點(diǎn)部門、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和大型企業(yè)集團(tuán)要及時(shí)修訂或制定有關(guān)預(yù)案管理實(shí)施辦法，健全配套制度措施，壓實(shí)責(zé)任鏈條，確保與《辦法》緊密銜接、形成合力。四是強(qiáng)化執(zhí)行效果檢查評估。各級應(yīng)急管理部門要加強(qiáng)對《辦法》貫徹落實(shí)情況的評估和指導(dǎo)，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，推動提升應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理水平。