權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡——理順央地財政關系，怎么發(fā)力？

中央和地方財政關系是政府間權責劃分的基本組成部分?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。7月31日，財政部有關負責人就相關問題答記者問。

目前，中國央地財政關系總體狀況如何？下一步，中國將如何推進消費稅改革、健全地方稅體系？在收入劃分、轉(zhuǎn)移支付、財政事權和支出責任劃分等方面，理順央地財政關系將如何發(fā)力？

完善地方稅制度體系

什么是中央和地方財政關系？具體看，央地財政關系包括三個方面：

一是收入劃分，即以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排。二是財政事權和支出責任劃分，即“事該由哪級政府干，錢該由哪級政府出”。三是轉(zhuǎn)移支付制度，即在事和錢都分清楚的基礎上，調(diào)節(jié)政府間的財力盈缺；如果地方收入不能滿足干事的需求，要通過科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付進行彌補。

此前，中國的中央和地方財政關系大致經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、包干制、分稅制三個階段。財政部副部長王東偉介紹，1994年分稅制改革特別是黨的十八屆三中全會以來，中國財稅體制不斷完善，逐步形成了現(xiàn)行地方稅體系，在保障地方政府財力、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)行地方稅制度體系不夠完善、結(jié)構(gòu)不盡合理、稅權配置不夠健全等問題日益突出。“能收的錢少、要辦的事多”，如何應對地方財政收支矛盾？

完善的央地財政關系，有利于增強地方財力保障，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務均等化。在收入劃分方面，推進消費稅改革，健全地方稅體系，引導更多稅收收入“活水”流向地方財政，是理順央地財政關系的重要一環(huán)。

據(jù)了解，中國現(xiàn)行規(guī)模較大的稅種中，消費稅全部歸屬中央，主要在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收。為拓展地方稅源，中國將推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實施，引導地方改善消費環(huán)境；研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率；改革環(huán)境保護稅，將揮發(fā)性有機物納入征收范圍。

同時，地方稅收管理權限將適當擴大。據(jù)介紹，中國近年已在環(huán)境保護稅法、資源稅法、耕地占用稅法等地方稅立法中賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權限；今后，在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權的基礎上，將探索研究在地方稅稅制要素確定及具體實施上賦予地方更大自主權。

此外，非稅收入也是地方財力的重要組成部分。中國將規(guī)范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結(jié)合實際差別化管理；深化自然資源有償使用制度改革，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理；對收費公路問題，按照“受益者付費”原則推動優(yōu)化相關政策。

事權財權劃分更科學

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇表示，完善中央和地方財政關系，是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容。除了從收入劃分方面增加地方自主財力，完善央地財政關系也將從轉(zhuǎn)移支付、財政事權和支出責任劃分兩方面發(fā)力，解決好“怎樣給地方找收入”這一問題。

在轉(zhuǎn)移支付方面，中國將完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。同時，建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制。

專家認為，一般性轉(zhuǎn)移支付的財力在由中央給付地方時，通常不指定特定用途，由地方統(tǒng)籌納入本級財政支出盤子。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，有利于提升市縣財力同事權相匹配程度。

理順央地財政關系，繞不開“事”和“錢”歸誰這一關鍵問題。

事權財權哪些歸中央？哪些歸地方？哪些由中央和地方共同承擔？……解決這些問題，需要明確財政事權和支出責任。針對地方政府和基層財政困難，合理劃分央地之間的財政事權和支出責任，有助于減少地方財政剛性支出，實現(xiàn)“節(jié)流”和“開源”并舉。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒認為，目前全國一般公共預算支出中，中央財政支出占比仍有進一步提升空間。為促進經(jīng)濟社會發(fā)展，中央政府在調(diào)節(jié)收入分配、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、提高社會保障水平等方面的職能更加凸顯，需要對中央事權和中央財政支出比重進行相應調(diào)整。

中央、省、市縣的政府間財政事權，主要按照受益范圍、信息復雜程度、能否調(diào)動各級政府積極性等原則進行劃分。此前，中國已基本完成主要領域的財政事權和支出責任劃分改革，下一步將適當加強中央事權、提高中央財政支出比例?！稕Q定》也明確，“中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉(zhuǎn)移支付安排資金”。

中央事權增加，意味著委托地方事項逐步減少，“中央投資項目、地方出配套資金”的現(xiàn)象也將大幅減少。楊志勇認為，相關舉措將有效減輕地方財政壓力，讓中央事權更加規(guī)范、地方政府有更多財力用于地方事務和基層治理，從而優(yōu)化不同層級政府之間的分工合作格局。

中國人民大學財政金融學院副院長馬光榮認為，中央適度提高事權并非一蹴而就，“事權比財權更為復雜，因為事權不單是財政的事權，而是公共管理、行政管理的權限。”馬光榮建議，加強中央事權，應考慮同步推進行政機構(gòu)的實體化改革，即中央進行相應事權所對應的行政管理機構(gòu)垂直管理。

強化基本民生財力保障

進一步理順中央和地方財政關系，需要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，持續(xù)推動基本公共服務均等化。

財政部綜合司司長林澤昌介紹，截至目前，2023年增發(fā)的1萬億元國債已全部下達地方、基本落實到項目上；截至7月26日，今年已發(fā)行新增地方政府債券1.9萬億元，更多新基建、新產(chǎn)業(yè)等領域納入專項債投向范圍，專項債額度分配向項目準備充分、使用效益好的地區(qū)傾斜；截至7月24日，今年安排的1萬億元超長期特別國債已發(fā)行4180億元，支持國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設。

從收支兩方面看，地方財政在基層“三保”和民生等領域支出有保障。

財政部預算司司長王建凡介紹，上半年地方財政收入增幅總體呈逐月回升態(tài)勢。今年1—6月，全國地方一般公共預算收入近6.6萬億元，同比增長0.9%。王建凡分析，上半年增長幅度較小，受多方面因素影響，“一是去年中小微企業(yè)緩稅，抬高了基數(shù)；二是部分能源礦產(chǎn)類產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，對一般公共預算收入的實現(xiàn)有影響；三是去年年中出臺的提高個人所得稅專項附加扣除標準政策，今年有翹尾減收影響”。

“1—6月，地方一般公共預算支出11.8萬億元。從監(jiān)測情況看，基層‘三保’支出是有保障的，社保、就業(yè)、教育、農(nóng)林水等重點支出都得到了較好保障。”王建凡說。

全年看，如何確保地方政府在基本公共服務等重點領域的支出強度？

轉(zhuǎn)移支付資金將繼續(xù)為地方財力提供底氣。2024年，中央財政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模達10.4萬億元。王建凡介紹，截至6月底，相關轉(zhuǎn)移支付資金已下達8.99萬億元，下達比例達88.1%。

“對比來看，上半年中央下達轉(zhuǎn)移支付8.99萬億元，地方一般公共預算收入6.6萬億元，一般公共預算支出11.8萬億元，從財力端和支出端來看，財力是能覆蓋支出的。”王建凡介紹，目前地方財政運行總體平穩(wěn)，財政部將進一步深化財稅體制改革，健全預算制度，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，提升市縣財力同事權相匹配程度。

為強化基本民生財力保障，從中央到地方的各級財政部門也將加大投入、完善機制，把居民關心的事一件件辦好。

林澤昌介紹，財政資金的“民生含量”將繼續(xù)增加：推動“老有所養(yǎng)”，完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板；推動“病有所醫(yī)”，健全城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；I資機制，深化醫(yī)保支付方式改革，支持健全公共衛(wèi)生體系；推動“勞有所得”，加強財政政策與就業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，完善重點群體的就業(yè)支持體系，健全終身職業(yè)技能培訓制度；推動“幼有所育”，完善生育支持政策體系和激勵機制，加強普惠育幼服務體系建設。