專家解讀|我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭制度規(guī)則的進(jìn)一步健全和完善

——《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》評介

市場監(jiān)管總局公布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）自2023年4月15日起施行，《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）同時廢止。這是貫徹黨的二十大精神，落實(shí)2022年修正后的《反壟斷法》和深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的重要舉措，標(biāo)志著我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭制度規(guī)則得到了進(jìn)一步的健全和完善。

一、行政性壟斷危害嚴(yán)重，需要進(jìn)行大力破除和持續(xù)治理

行政性壟斷，是相對于市場經(jīng)營主體的壟斷或者限制競爭行為（即所謂的經(jīng)濟(jì)性壟斷）而言的，涵蓋行政主體濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭的行為。這表明，行政性壟斷的主體不是一般的市場經(jīng)營主體，而是除中央政府以外的行政主體，包括地方政府和中央與地方政府部門及相關(guān)組織，在我國《反壟斷法》中表述為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”；其行為也不是市場經(jīng)營主體自身的經(jīng)濟(jì)行為，而是行政主體濫用其行政權(quán)力的行為，并由此導(dǎo)致對市場競爭的實(shí)質(zhì)性限制。濫用行政權(quán)力是判定構(gòu)成行政性壟斷的基本標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)考慮該行為是否具有排除、限制競爭的效果和該行為是否有法律法規(guī)或者國家政策依據(jù)這兩個因素。

行政性壟斷具有多方面的危害性。首先，從對市場競爭的排除、限制的共性來看，行政性壟斷具有與經(jīng)濟(jì)性壟斷一樣的危害性，即人為地在相關(guān)市場上限制甚至消滅了競爭，破壞了公平競爭市場秩序，扭曲了資源配置，抑制了經(jīng)濟(jì)活力，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展，使得消費(fèi)者利益受損，經(jīng)營者的公平競爭機(jī)會受到排擠。其次，從其發(fā)生作用的廣度和深度看，行政性壟斷較之經(jīng)濟(jì)性壟斷對市場經(jīng)濟(jì)的危害則更為嚴(yán)重，因為行政性壟斷是行政主體依靠其行政權(quán)力，通過行政組織和行政手段實(shí)施的，這對市場競爭的破壞性往往是致命的、嚴(yán)重的，特別是抽象的行政性壟斷行為，其影響的范圍廣泛而持久。再次，從影響的范圍來看，行政性壟斷還具有超出經(jīng)濟(jì)性壟斷一般不具有的社會危害性，即政治上的危害性。這主要表現(xiàn)為，行政性壟斷容易滋生權(quán)力尋租和社會腐敗現(xiàn)象，產(chǎn)生新的社會分配不公，破壞國家法治統(tǒng)一，損害政府應(yīng)有的公正形象。因此，黨的十九大報告中明確提出“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，黨的二十大報告進(jìn)一步要求“破除地方保護(hù)和行政性壟斷”。

我國《反壟斷法》的鮮明特色之一，就是在重視規(guī)制經(jīng)濟(jì)性壟斷的同時，也非常重視規(guī)制行政性壟斷。該法一方面在總則中原則禁止行政性壟斷，即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”；另一方面，又在第五章分別規(guī)定了行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式，具體包括：指定交易，通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭，妨礙商品在地區(qū)之間自由流通，排斥或者限制經(jīng)營者參加招投標(biāo)等經(jīng)營活動，排斥或者限制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為，以及制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。同時，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還通過相關(guān)配套的行政規(guī)章予以細(xì)化，如市場監(jiān)管總局2019年公布實(shí)施了前述的《暫行規(guī)定》?？梢哉f，規(guī)制行政性壟斷是一項艱巨的和長期性的任務(wù)，需要不斷的進(jìn)行和持續(xù)的改進(jìn)。這次《規(guī)定》的公布實(shí)施就是在新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)對我國行政性壟斷監(jiān)管執(zhí)法的具體體現(xiàn)。

二、《規(guī)定》是全面落實(shí)新《反壟斷法》和深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的迫切需要

行政性壟斷是我國《反壟斷法》在2022年修改時關(guān)注和完善的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。新《反壟斷法》對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的表現(xiàn)方式進(jìn)行了調(diào)整，新增了對涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的調(diào)查、約談等規(guī)定。其中，新《反壟斷法》第40條新增了濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為的新型行政性壟斷行為的規(guī)定，這一補(bǔ)充規(guī)定堵上了原有規(guī)則的漏洞；同時，該法第54條新增的行政性壟斷被調(diào)查者的配合調(diào)查義務(wù)的規(guī)定以及第55條對包括行政性壟斷主體在內(nèi)的涉嫌違法主體的約談規(guī)定，有利于提高行政性壟斷規(guī)制制度的法律約束力和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。這些重要的變化為強(qiáng)化制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法完善了制度供給。《規(guī)定》作為新《反壟斷法》的配套規(guī)章，通過修訂完善做好了相關(guān)制度規(guī)則的銜接和細(xì)化。

近些年來，反壟斷和公平競爭政策越來越受到國家的重視，制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭作為強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位的一個非常重要的實(shí)現(xiàn)路徑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的意見》，表明強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施已經(jīng)成為我國的頂層設(shè)計。2022年4月10日，中共中央、國務(wù)院公布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為，并對打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)作出了相應(yīng)規(guī)定。尤其是，新《反壟斷法》在總則中明確了“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”，并規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”。這些原則性規(guī)定也都需要通過《規(guī)定》的細(xì)化性規(guī)則來加以落實(shí)，以進(jìn)一步規(guī)范行政行為，促進(jìn)打破行政性壟斷，更好發(fā)揮政府作用，暢通國內(nèi)大循環(huán)，為加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供堅實(shí)的制度保障。

　三、《規(guī)定》從多個方面對我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭制度規(guī)則做了進(jìn)一步的細(xì)化，增強(qiáng)了相關(guān)規(guī)則的可操作性和透明度

與原《暫行規(guī)定》相比，《規(guī)定》主要在以下幾個方面對我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的制度規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化性的明確和完善。

第一，增加和細(xì)化了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的表現(xiàn)方式。新《反壟斷法》第五章新增了濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為，完善了強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)行為、排斥或者限制經(jīng)營者參加招標(biāo)投標(biāo)以外的其他經(jīng)營活動行為、變相強(qiáng)制經(jīng)營者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為等規(guī)定，新增了制定排除、限制競爭內(nèi)容規(guī)定的違法主體。對此，《規(guī)定》進(jìn)行了同步增加和調(diào)整，并結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐對限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競爭行為的表現(xiàn)方式予以進(jìn)一步的細(xì)化。這既有利于指導(dǎo)市場監(jiān)管部門依法辦案，提高執(zhí)法的透明度和可預(yù)見性，又有利于為相關(guān)行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)了制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法調(diào)查的規(guī)則約束。結(jié)合新《反壟斷法》的修改情況，新增了有關(guān)單位或者個人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查的要求，以及行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書面報告上級機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求，明確將消除相關(guān)競爭限制作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)束調(diào)查或者提出行政建議的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了有效指引。這既豐富了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭中的執(zhí)法手段，也進(jìn)一步增強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭中的權(quán)威性。

第三，增加了對涉嫌違法主體進(jìn)行執(zhí)法約談的規(guī)定。新《反壟斷法》引入了執(zhí)法約談制度，并明確被約談方包括“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌違法主體的約談屬于行政約談的一種，主要是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對涉嫌違法的相關(guān)主體，通過信息交流、溝通協(xié)商、警示談話和批評教育等方法，對涉嫌違法行為加以預(yù)防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強(qiáng)制性的軟性執(zhí)法方式?！兑?guī)定》結(jié)合實(shí)際情況，對約談的對象、內(nèi)容、程序、方式等作了進(jìn)一步細(xì)化，這有利于增強(qiáng)該項制度的可操作性，保障制度的落實(shí)，提升制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法效能。

第四，與公平競爭審查制度做好銜接。實(shí)施公平競爭審查制度是實(shí)現(xiàn)競爭政策基礎(chǔ)地位的基本機(jī)制和路徑之一，新《反壟斷法》在總則中明確規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”。屬于事前規(guī)范行政行為的重要制度安排的公平競爭審查制度與屬于事后查處行政性壟斷行為的反壟斷執(zhí)法之間需要進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。為此，《規(guī)定》增加了公平競爭審查的內(nèi)容，并考慮到公平競爭審查制度與制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法在實(shí)施主體、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序等方面的差異性，也為后續(xù)公平競爭審查制度的完善預(yù)留了空間。

第五，充實(shí)了競爭倡導(dǎo)的內(nèi)容。競爭倡導(dǎo)是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的除反壟斷執(zhí)法以外的一切改善市場競爭環(huán)境的行為，這些行為主要通過協(xié)調(diào)與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系以及增加社會公眾對競爭益處的意識來實(shí)現(xiàn)。其政策目標(biāo)是通過具體推進(jìn)措施的實(shí)施，構(gòu)建一個良好的競爭文化的環(huán)境。這既適用于經(jīng)營主體，也適用于行政主體。從實(shí)際情況來看，大多數(shù)行政性壟斷行為發(fā)生的根源在于一些行政主體對競爭政策基礎(chǔ)地位的認(rèn)識還不到位，沒有充分認(rèn)識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)市場“無形之手”，阻礙了競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。為此，《規(guī)定》明確各級市場監(jiān)管部門可以通過多種方式，積極支持、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織強(qiáng)化公平競爭理念，改進(jìn)有關(guān)政策措施，維護(hù)公平競爭市場環(huán)境。

總之，《規(guī)定》是我國現(xiàn)階段制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭制度規(guī)則的最新和最重要的發(fā)展，其公布實(shí)施必將進(jìn)一步保障和規(guī)范我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法工作。