專家解讀︱《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》的守正與創(chuàng)新

為貫徹黨的二十大精神，落實(shí)修改后的《反壟斷法》，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法工作，保護(hù)市場公平競爭，市場監(jiān)管總局對《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，出臺(tái)了《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2023年4月15日起施行。

一、《規(guī)定》的出臺(tái)回應(yīng)了我國構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代需求

黨的二十大報(bào)告提出，我國要“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。全國統(tǒng)一大市場是成熟市場經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志，是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求，我國目前仍存在著一些影響和阻礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的不當(dāng)干預(yù)市場行為，從而使有效約束行政主體的市場干預(yù)行為成為社會(huì)各界的共識(shí)，使制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法工作肩負(fù)時(shí)代使命。

第一，《規(guī)定》的出臺(tái)有助于我國加快建設(shè)統(tǒng)一大市場。2021年12月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議并強(qiáng)調(diào)要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法；要結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，優(yōu)先開展統(tǒng)一大市場建設(shè)工作，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出要打破地方保護(hù)和市場分割，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。地方保護(hù)和市場分割嚴(yán)重?fù)p害市場公平競爭，阻礙商品和要素自主有序流動(dòng)，不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一大市場，不利于暢通國內(nèi)大循環(huán)，《規(guī)定》的出臺(tái)有助于強(qiáng)化對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法力度，有助于破除地方保護(hù)和市場分割，維護(hù)公平競爭的統(tǒng)一大市場。

第二，《規(guī)定》的出臺(tái)可以更好地實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府的有機(jī)結(jié)合。構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵是處理好政府和市場關(guān)系問題。由于多年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，疊加尚不成熟的市場條件，我國經(jīng)濟(jì)生活中的排除、限制競爭行為可能來自于行政權(quán)力，行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張可能會(huì)導(dǎo)致對市場經(jīng)濟(jì)條件下本來有著平等地位的經(jīng)營主體實(shí)施不公平的待遇，這會(huì)妨礙市場的自由和公平競爭?！兑?guī)定》的出臺(tái)堅(jiān)持市場化、法治化原則，可以更好地實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的有效約束，可以通過強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位來充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

第三，《規(guī)定》的出臺(tái)可以助推我國反壟斷執(zhí)法工作的加強(qiáng)。近年來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過查處和公布典型案件不斷助力我國建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭的統(tǒng)一大市場，如市場監(jiān)管總局2022年部署了在全國范圍內(nèi)開展制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法的專項(xiàng)行動(dòng)，并公布了五批執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)案件?！兑?guī)定》的出臺(tái)可以為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供更好的制度支持，可以促進(jìn)營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。

二、《規(guī)定》的出臺(tái)回應(yīng)了《反壟斷法》的修改并優(yōu)化了我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為制度

我國修改后的《反壟斷法》，增加規(guī)定了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的具體表現(xiàn)形式，完善了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)限，引入了約談制度，完善了對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的處理措施，而《規(guī)定》的出臺(tái)則是將我國已經(jīng)積累的比較成熟的制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和做法制度化，并通過完善優(yōu)化《規(guī)定》的具體條款對《反壟斷法》的修改作出回應(yīng)。

第一，《規(guī)定》進(jìn)一步完善了關(guān)于濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為具體表現(xiàn)的條款，與《反壟斷法》的修訂內(nèi)容進(jìn)行了有效銜接并予以優(yōu)化。例如，我國修改后的《反壟斷法》新增了濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為，完善了強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)行為、排斥或者限制經(jīng)營者參加招標(biāo)投標(biāo)以外的其他經(jīng)營活動(dòng)行為、變相強(qiáng)制經(jīng)營者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為等規(guī)定，新增了制定排除、限制競爭內(nèi)容規(guī)定的違法主體，對此，《規(guī)定》的相關(guān)條款予以同步完善，并結(jié)合我國反壟斷執(zhí)法實(shí)踐對限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競爭行為的表現(xiàn)方式予以進(jìn)一步完善細(xì)化，增強(qiáng)了《反壟斷法》的可操作性。

第二，《規(guī)定》強(qiáng)化了我國反壟斷執(zhí)法對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的剛性約束。例如，《規(guī)定》新增了有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合反壟斷執(zhí)法調(diào)查的要求；明確了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制作的行政建議書同時(shí)抄送被調(diào)查單位，行政建議書的處理建議應(yīng)當(dāng)能夠消除相關(guān)競爭限制，并且具體、明確，可以包括停止實(shí)施有關(guān)行為、解除有關(guān)協(xié)議、停止執(zhí)行有關(guān)備忘錄、廢止或者修改有關(guān)文件并向社會(huì)公開文件的廢止或者修改情況等，并應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查單位改正的時(shí)限及要求；規(guī)定了被調(diào)查單位應(yīng)當(dāng)按照行政建議書載明的處理建議，積極落實(shí)改正措施，并按照反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求，限期將有關(guān)改正情況書面報(bào)告上級機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。上述規(guī)定為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有效制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供了更明晰的工作指引和更有效的制度保障。

第三，《規(guī)定》完善了關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法程序條款，為反壟斷執(zhí)法工作提供了更好的程序保障。行政性壟斷和經(jīng)濟(jì)性壟斷存在顯著的差異性，如行為主體角色定位不同，經(jīng)營者與行政主體的利益訴求不同，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查和處理時(shí)面臨的挑戰(zhàn)不同等，因此執(zhí)法程序也應(yīng)呈現(xiàn)出一定的差異性?！兑?guī)定》對制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的特點(diǎn)，形成了包括調(diào)查、約談、處理等針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相對獨(dú)立的閉環(huán)執(zhí)法程序，新增了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的行紀(jì)銜接條款，從程序制度上有力地保障了反壟斷執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。

　三、《規(guī)定》對我國制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭進(jìn)行了制度的探索和創(chuàng)新

為了更好地維護(hù)市場公平競爭，《規(guī)定》在遵循我國《反壟斷法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，對制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)制度進(jìn)行了務(wù)實(shí)性的探索和創(chuàng)新。

第一，《規(guī)定》對公平競爭審查制度與制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為制度的關(guān)系問題進(jìn)行了制度安排。關(guān)于《反壟斷法》與公平競爭審查制度的關(guān)系問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為公平競爭審查制度內(nèi)生于《反壟斷法》，公平競爭審查實(shí)質(zhì)上就是依照《反壟斷法》的理念與原理對政府行為進(jìn)行的事前評估，《反壟斷法》是公平競爭審查的法源基礎(chǔ)，《規(guī)定》應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》已經(jīng)對公平競爭審查制度進(jìn)行了原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，對公平競爭審查制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。另一觀點(diǎn)認(rèn)為《反壟斷法》與公平競爭審查制度具有相對的獨(dú)立性，公平競爭審查制度基于《反壟斷法》的規(guī)定但又具有超越于《反壟斷法》的使命和責(zé)任，公平競爭審查制度作為競爭政策實(shí)施的政策工具，需要在《反壟斷法》對公平競爭審查制度進(jìn)行了原則規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行相對獨(dú)立的制度建設(shè)。鑒于我國《反壟斷法》的實(shí)施主體主要是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院，而公平競爭審查制度的實(shí)施主體迥異于《反壟斷法》的實(shí)施主體，以政策制定部門自我審查為主，但公平競爭審查制度又是預(yù)防濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的重要舉措，《規(guī)定》新增了關(guān)于公平競爭審查的條款，但僅對公平競爭審查制度進(jìn)行了原則規(guī)定，這樣的條款設(shè)計(jì)既保證了兩項(xiàng)制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為制定《公平競爭審查條例》等公平競爭審查法制化工作預(yù)留了足夠的立法空間，是具有智慧的務(wù)實(shí)性條款設(shè)計(jì)。

第二，《規(guī)定》在《反壟斷法》原則規(guī)定的基礎(chǔ)上對執(zhí)法約談的對象、內(nèi)容、程序、方式等作了具有創(chuàng)新性的制度細(xì)化，不僅增強(qiáng)了約談制度的可操作性，而且提升了制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法效能。作為一種“柔性實(shí)施”方式，行政約談是建立“全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系”的應(yīng)有之義，但《規(guī)定》的約談針對的是行政主體，如何保證約談的科學(xué)性、合理性和有效性面臨諸多挑戰(zhàn)。《規(guī)定》在對行政約談制度進(jìn)行細(xì)化的同時(shí)，創(chuàng)新性具體規(guī)定了“約談結(jié)束后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以將約談情況通報(bào)被約談單位的有關(guān)上級機(jī)關(guān)”，“約談應(yīng)當(dāng)經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要，邀請被約談單位的有關(guān)上級機(jī)關(guān)共同實(shí)施約談”，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以公開約談情況，也可以邀請媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營者、社會(huì)公眾代表列席約談”等內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)約談制度的妥善“落地”具有重要意義。在《規(guī)定》關(guān)于約談的創(chuàng)新性的制度安排下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來有效地制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，使約談成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的新的制度抓手。

第三，《規(guī)定》新增的競爭倡導(dǎo)制度是規(guī)章的另一個(gè)亮點(diǎn)。在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法實(shí)踐中，大多數(shù)違法行為發(fā)生的根源在于一些行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織對競爭政策基礎(chǔ)地位認(rèn)識(shí)還不到位，沒有充分認(rèn)識(shí)到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)了市場“無形之手”進(jìn)而阻礙了競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。而競爭倡導(dǎo)是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的除執(zhí)法以外所有改善競爭環(huán)境的行為，為此，《規(guī)定》對競爭倡導(dǎo)進(jìn)行了專條規(guī)定，提出各級市場監(jiān)管部門可以通過多種方式積極支持、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織強(qiáng)化公平競爭理念，改進(jìn)有關(guān)政策措施，維護(hù)公平競爭市場環(huán)境。鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織主動(dòng)增強(qiáng)公平競爭意識(shí)，培育和弘揚(yáng)公平競爭文化，提升公平競爭政策實(shí)施能力?！兑?guī)定》新增的競爭倡導(dǎo)條款對于推進(jìn)我國公平競爭政策的有效實(shí)施具有重要意義。

總之，《規(guī)定》的出臺(tái)為我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有效制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為提供了更好的制度供給，正在助力我國《反壟斷法》維護(hù)市場公平競爭這一立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對于我國構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重要作用。