競爭政策視域下公平競爭審查制度的發(fā)展歷程、實施成效及未來展望

我國公平競爭審查制度，是因經(jīng)濟發(fā)展、市場完善和競爭政策地位提升而產(chǎn)生的，同時也肩負完善市場、落實強化競爭政策基礎(chǔ)地位法治保障等方面的使命。隨著公平競爭審查制度的出臺和有效實施，這項制度不僅實現(xiàn)了四級政府的全覆蓋、形成了配套保障機制、審查了數(shù)以百萬計的存量和增量文件，也開始進入國家治理體系的視野范圍。隨著反壟斷修法的完成和公平競爭審查行政法規(guī)制定程序的啟動，這項制度站上了法制化的新起點，未來還要繼續(xù)通過更加常態(tài)化的實施，以及不斷完善程序、責任和體制機制保障，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻力量。

一、公平競爭審查制度的發(fā)展歷程

（一）公平競爭審查制度的政策與法律基礎(chǔ)

我國公平競爭審查制度出臺并實施于2016年，這是一項旨在“規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法”的制度。認識公平競爭審查制度，除了離不開反壟斷法外，更應(yīng)該考慮的是競爭政策和經(jīng)濟體制改革的大背景。

早在1980年的改革開放初期，《國務(wù)院關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》就提出“開展競爭必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售。對本地區(qū)出產(chǎn)的原材料必須保證按國家計劃調(diào)出，不準進行封鎖。工業(yè)、交通、財貿(mào)等有關(guān)部門對現(xiàn)行規(guī)章制度中妨礙競爭的部分，必須進行修改，以利于開展競爭。采取行政手段保護落后，抑制先進，妨礙商品正常流通的作法，是不合法的，應(yīng)當予以廢止。”由于當時我國反壟斷法立法尚未提上日程，在缺乏法制化和主管機構(gòu)的條件下，這項規(guī)定并沒有取得應(yīng)有的成果。

1993年修憲確立“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”之后，反壟斷立法開始進入學術(shù)界和立法機構(gòu)的關(guān)注視野，并于2005年正式提上立法日程。我國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，市場的完善、反壟斷法的真正發(fā)揮作用，離不開競爭政策的鋪墊與推動。成熟市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的反壟斷法，普遍興起于19世紀末至20世紀中期，這一階段也是資本主義從自由競爭走向壟斷競爭的時期。因此這些國家和地區(qū)的反壟斷法，是經(jīng)過自由競爭、產(chǎn)生壟斷弊端后的“改善式”干預(yù)，而我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而來，思維、理念、體制、規(guī)則、政府職能等都還在計劃經(jīng)濟的桎梏中，更需要的是“改革式”的反壟斷法。因此在立法過程中，有觀點認為我國反壟斷法中應(yīng)當加入與“競爭政策”有關(guān)的條款，為我國的市場基礎(chǔ)進行“補課”。競爭政策在成熟市場經(jīng)濟國家中早已長期扮演最基礎(chǔ)、最重要的經(jīng)濟政策的角色，對產(chǎn)業(yè)、財政、貨幣、投資等以政府干預(yù)為導(dǎo)向的政策，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)和約束的作用。但在當時，包括我國在內(nèi)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，官方的文件更重視產(chǎn)業(yè)政策，很少提到甚至完全沒有提到過競爭政策。由于推崇產(chǎn)業(yè)政策還是主流的觀念，以及人們對競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的認識不統(tǒng)一，反壟斷立法過程中引發(fā)了許多激烈的爭論。

最終，我國反壟斷法于2007年通過的時候，競爭政策正式寫入了條文當中，“研究擬訂有關(guān)競爭政策”成為了國務(wù)院反壟斷委員會的一項法定職能。不僅如此，我國反壟斷法中還擁有專章規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的規(guī)定，特別是還規(guī)定了“行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。”這條規(guī)定關(guān)于排除、限制競爭具體認定標準的語焉不詳，成為了公平競爭審查制度日后出臺的重要法律理由。

（二）公平競爭審查制度的出臺過程

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，競爭政策也取得了飛躍式的巨大發(fā)展與成就。黨的十八大對“全面深化經(jīng)濟體制改革”的部署與“處理好政府和市場關(guān)系”的要求，以及十八屆三中全會首次強調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”，拉開了我國競爭政策跨越式發(fā)展的序幕，也為公平競爭審查制度的出臺做了更堅實的鋪墊。

2015年，《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》等中央文件先后提出“加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)制度”“探索實施公平競爭審查制度”“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”等要求。2015年6月起，國家發(fā)改委與原國務(wù)院法制辦開始起草公平競爭審查制度。國家發(fā)改委在多年研究競爭政策所取得成果的基礎(chǔ)上，參考發(fā)達國家和地區(qū)競爭政策與其他經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗和做法，形成了文稿。文稿多次征求了部門、政府、專家學者、企業(yè)意見后，按程序報送審議。

2016年4月18日，由習近平總書記主持的中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議審議通過了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》。會議強調(diào)，建立公平競爭審查制度，要從維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度，明確審查對象和方式，按照市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準等，對有關(guān)政策措施進行審查，從源頭上防止排除和限制市場競爭。要建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強社會監(jiān)督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的，依法查實后要作出嚴肅處理。2016年6月，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（下稱“34號文”）的發(fā)布，標志著公平競爭審查制度正式確立。34號文落實了深改小組的要求，將審查標準細化為“4項標準、18不得”，防止公權(quán)力排除、限制競爭有了新的制度抓手。

二、公平競爭審查制度的實施成效

（一）實現(xiàn)四級政府全覆蓋

公平競爭審查制度是一項政府內(nèi)部的反壟斷合規(guī)機制，那么它的推行和實施，需要中央到地方的各級政府各自部署、分別落實。我國擁有超過30個省級行政區(qū)、超過300個市級行政區(qū)和近3000個縣級行政區(qū)，所以部署一項新的、且旨在限制政府權(quán)力的制度，很難一蹴而就。最終在2019年底，公平競爭審查制度實現(xiàn)國家、省、市、縣四級政府全覆蓋。公平競爭審查制度能夠在我國的基層行政區(qū)扎根，給這項制度今后的實施提供了信心、奠定了基礎(chǔ)。

（二）建立了配套保障機制

一是聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議是由政府下屬部門組成的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，包括各級政府的產(chǎn)業(yè)政策、財政、教育、科技、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、文化、工商、金融等超過20個部門。雖然聯(lián)席會議不是一個法定的機構(gòu)，但它依然有助于通過定期讓各部門聚在一起專門討論公平競爭問題，從而推動政府內(nèi)部的競爭倡導(dǎo)。

二是實施細則。2021年6月，市場監(jiān)管總局、國家發(fā)改委、財政部等五個部門聯(lián)合印發(fā)了《公平競爭審查制度實施細則》 ，將公平競爭審查制度禁止的18類行為細化為55種情形，為各地、各部門的自我審查工作提供更加清晰的指引。

三是第三方評估機制。公平競爭審查制度采取了政策制定機關(guān)自我審查的審查機制，而不是由競爭機構(gòu)實施審查，其背后雖然存在中國競爭機構(gòu)審查資源不足的客觀現(xiàn)實，但依然無法回避的是，政策制定機關(guān)通常并非競爭政策和法律領(lǐng)域的專業(yè)人士，對于文件中潛在競爭風險的識別能力、優(yōu)化解決能力，均有所不足。雖然公平競爭審查制度當中規(guī)定了“第三方評估”，市場監(jiān)管總局也發(fā)布了《公平競爭審查第三方評估實施指南》，高校、律所等研究機構(gòu)、實務(wù)機構(gòu)做出的第三方評估報告。對政策制定機關(guān)而言，雖然第三方評估報告不具有決定性，但是能夠為政策制定機關(guān)提供重要的參考，并且如果政策制定機關(guān)的審查結(jié)論與第三方評估報告不一致，需要以書面的形式作具體說明，這就從側(cè)面保障了政策制定機關(guān)開展審查工作的專業(yè)性和規(guī)范性。

（三）補充了反壟斷法在糾正行政壟斷方面的不足

我國反壟斷法雖然專章規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，但立法博弈的結(jié)果是，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在完成調(diào)查、形成結(jié)論后，只能向做出行為的部門的上級部門提出處理建議，具體的處理則只能由相關(guān)上級部門完成。在公平競爭審查制度實施以后，政策制定機關(guān)審查的新增文件、存量文件超過400萬份，對其中超過5萬份文件進行了廢止或修訂完善。由于聯(lián)席會議制度督查制度的存在，公平競爭審查制度的實施，對各級政府部門及有關(guān)個人潛在的損害競爭行為，形成了有效的威懾。2018年6月至10月，市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門，以公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議名義，隨機選擇遼寧、黑龍江、廣東、廣西、新疆等5省區(qū)開展重點督察，抽查了相關(guān)單位2017年以來出臺的175份文件，發(fā)現(xiàn)其中30份存在違反公平競爭審查標準或者程序的問題。2018年12月，市場監(jiān)管總局向5省區(qū)人民政府發(fā)函，督促整改有關(guān)問題并要求及時反饋整改情況。 隨著中央部門的大力行動，各個地方政府也開展了類似的督察。例如，近日安徽省某市出臺《公平競爭審查實務(wù)操作指南》和《公平競爭審查典型案例匯編》 ；2022年，昆明市公布了3件違反公平競爭審查制度的典型案例。

（四）進入國家治理的視野并完善競爭政策的實施框架

2017年、2019年和2022年，國務(wù)院《政府工作報告》中均寫入了公平競爭審查制度方面的表述。 2019-2021年，海南省連續(xù)3年在《政府工作報告》當中寫入了公平競爭審查制度。北京市2017年至2023年，每年的計劃報告和財政預(yù)決算報告中，都寫入了落實、加強財政領(lǐng)域公平競爭審查的相關(guān)表述。如《關(guān)于北京市2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算的報告》 中明確指出，“在制定支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府采購等財政政策方面，落實好公平競爭審查制度，規(guī)范政府行為”。此外，在一些政府部門中，公平競爭審查制度已經(jīng)在政府行文系統(tǒng)中形成了專門的環(huán)節(jié)，政策和規(guī)則制定未經(jīng)公平競爭審查，則無法順利完成行文。

隨著經(jīng)濟發(fā)展、市場完善和我國反壟斷法和公平競爭審查制度實施的不斷深入，我國競爭政策也不斷迎來發(fā)展。2019年，十九屆四中全會要求“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”；2021年，“十四五”規(guī)劃專門用一節(jié)內(nèi)容對強化競爭政策基礎(chǔ)地位予以表述，其中也專門提到了公平競爭審查制度。

三、公平競爭審查制度的未來展望

公平競爭審查制度是實施競爭政策的制度工具，因此這項制度不僅要發(fā)揮自身從源頭上防止排除、限制競爭的政策文件出臺的作用，還要成為強化競爭政策基礎(chǔ)地位法治保障的路徑和抓手，發(fā)揮在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。

（一）立足法制化的新起點構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟

黨的十九大報告和黨的二十大報告分別提出了“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”的要求，公平競爭審查制度作為一項源頭上防止排除、限制競爭的政策文件出臺的制度，理應(yīng)發(fā)揮重要作用。過去，理論和實務(wù)界常常擔憂公平競爭審查制度會由于其法制化程度不足，而難以有效發(fā)揮作用，隨著反壟斷修法的完成和國務(wù)院相關(guān)行政法規(guī)開始起草，公平競爭審查制度站上了法制化的新起點。

2022年6月，隨著反壟斷法實施近14年后完成首次修改，“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎(chǔ)地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”寫入了新法的總則。與此同時，新法第55條規(guī)定“涉嫌違反本法規(guī)定的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對其法定代表人或者負責人進行約談，要求其提出改進措施。”將這一條與第5條第2款“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應(yīng)當進行公平競爭審查”的規(guī)定結(jié)合來看，第5條“應(yīng)當”的表述為政策制定機關(guān)賦予了審查義務(wù)，如果不履行審查義務(wù)則構(gòu)成了第55條規(guī)定的“涉嫌違反本法”，則反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)進行約談。由此，公平競爭審查制度的剛性約束進一步得到增強。

不僅如此，今年5月市場監(jiān)管總局就《公平競爭審查條例（征求意見稿）》公開征求意見。在不久的將來，公平競爭審查將會成為一項國務(wù)院行政法規(guī)。這意味著公平競爭審查制度將通過“政策的法制化”這條路徑，融入國家治理體系當中，實現(xiàn)更為常態(tài)化地實施。意見稿第2條規(guī)定，“以競爭政策為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)其他政策”，這一表述是首次出現(xiàn)的。此前，中國其他政策和法律文件中的最新相關(guān)表述為“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”?；谶@一表述，產(chǎn)業(yè)、財政、投資、貿(mào)易、貨幣、金融、消費、就業(yè)、環(huán)境、區(qū)域等政策，都需要與競爭政策相協(xié)調(diào)。但與此同時，具體的協(xié)調(diào)方式和機制也有待進一步明確。

（二）完善公平競爭審查制度的程序

程序是制度實施的生命線，公平競爭審查制度的完善，離不開程序的方面。目前公平競爭審查制度的啟動機制、透明度等方面依然需要完善，如34號文、“意見稿”和反壟斷法均規(guī)定在制定政策的“過程中”“制定…規(guī)定時”，這兩個表述均沒有賦予公平競爭審查制度足夠明確、具體的啟動程序，這也可能帶來審查機關(guān)開展審查環(huán)節(jié)選擇的任意性。同時，“意見稿”第19條規(guī)定“政策制定機關(guān)應(yīng)當建立內(nèi)部公平競爭審查工作機制，明確負責機構(gòu)和審查程序，規(guī)定責任追究制度，規(guī)范審查行為。”這似乎意味著，條例將賦權(quán)每個政策制定機關(guān)自行制定符合自己需要的審查程序和責任追究制度，而不是直接確立出一套具有法定屬性的程序。

在透明度方面，雖然我國已經(jīng)通過公平競爭審查制度審視了超過400萬份新增和存量文件，也修改或廢止了其中超過5萬份文件，但很少看到關(guān)于具體審查細節(jié)的公布。由此帶來的問題是，公平競爭審查制度中規(guī)定了舉報制度，如果缺乏具體的競爭風險識別、反競爭效果認定過程的公布，潛在的舉報方就可能因知識和經(jīng)驗的缺乏，難以完成有效的舉報。

（三）健全公平競爭審查的體制機制保障

公平競爭審查制度的有效推行，除了主動的改革外，也有政策制定機關(guān)擔心因違反反壟斷法而承擔法律責任的因素在。因此，更加常態(tài)化、更大力度的行政性壟斷執(zhí)法，能夠進一步增強公平競爭審查制度的剛性約束，而這需要規(guī)則的完善和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)大力推動。

目前，由于現(xiàn)行制度框架的限制，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在完成相應(yīng)調(diào)查后，僅具備“可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”的權(quán)力，這樣的規(guī)定在符合職權(quán)職能規(guī)律的同時，也限制了行政壟斷執(zhí)法威懾力的發(fā)揮。以省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為例，在面臨省級政府組成部門和市級政府違反反壟斷法時，執(zhí)法機構(gòu)可以向省級政府提出處理建議，但這往往不符合政府內(nèi)部的向上行文規(guī)定；就省級政府組成部門向中央層面的反壟斷違法行為上級部門（中央部委）提出建議，又會加劇地方矛盾，也不是一個合理的選項。故而，省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)僅能對市級政府的組成部門進行有效規(guī)制，省級政府組成部門和市級政府層面上的違法行為，則容易形成監(jiān)管規(guī)制的“真空地帶”。

今后，還應(yīng)通過完善規(guī)則和推動機構(gòu)改革，進一步強化反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性，增強執(zhí)法威懾力，最大程度地發(fā)揮出反行政壟斷執(zhí)法和公平競爭審查制度在落實黨的十九大、二十大提出的“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”等要求的關(guān)鍵作用，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻力量。