反壟斷法為高質(zhì)量的地方競(jìng)爭(zhēng)保駕護(hù)航

長(zhǎng)期以來(lái)，地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿ΓS著國(guó)際發(fā)展環(huán)境與國(guó)內(nèi)發(fā)展階段的變化，在長(zhǎng)期缺乏規(guī)范與約束的情況下，地方競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始呈現(xiàn)盲目競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)與限制競(jìng)爭(zhēng)等特點(diǎn)，并最終導(dǎo)致了較為普遍的地方保護(hù)與市場(chǎng)分割等問(wèn)題，這不僅嚴(yán)重制約了我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的順利發(fā)揮，也在一定程度上阻礙了我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，通過(guò)反壟斷法的全面貫徹與深入落實(shí)，來(lái)引導(dǎo)地方政府實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，將是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的根本前提。

一、高質(zhì)量發(fā)展要求高質(zhì)量的地方競(jìng)爭(zhēng)

黨的二十大報(bào)告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。在影響發(fā)展質(zhì)量的諸多因素中，由于政府在我國(guó)發(fā)展體制中的重要地位與顯著作用，地方政府的行為及地方之間的發(fā)展關(guān)系對(duì)發(fā)展模式的質(zhì)量具有舉足輕重的影響。在這種背景下，想要順利實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，就必然要求地方之間能夠形成高質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)格局。然而，由于我國(guó)行政區(qū)劃層級(jí)多、行政區(qū)域數(shù)量多，確保地方發(fā)展行為遵循高質(zhì)量發(fā)展要求并加快形成高質(zhì)量的地方競(jìng)爭(zhēng)格局并非易事。其中，規(guī)范和約束地方發(fā)展行為的法律依據(jù)長(zhǎng)期缺失，是制約這一目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的主要因素。

由于發(fā)展起點(diǎn)相對(duì)較低，盡可能加快發(fā)展速度從而提高整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是我國(guó)過(guò)去發(fā)展模式的主要目標(biāo)，也是地方競(jìng)爭(zhēng)模式得以形成的重要前提。在這種模式下，地方政府在招商引資、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、吸引集聚要素等領(lǐng)域具有較大的發(fā)展自主權(quán)，這種自主權(quán)一方面極大地激發(fā)了地方的積極性和創(chuàng)造性，釋放了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成就，但另一方面，也要看到，這種較大的發(fā)展自主權(quán)也使得很多地方政府在發(fā)展過(guò)程中陷入了過(guò)度追逐自身利益的路徑依賴，主要表現(xiàn)為地方經(jīng)常性地將自身發(fā)展利益置于整體區(qū)域發(fā)展利益之上，甚至對(duì)鄰近地區(qū)采取“以鄰為壑”的競(jìng)爭(zhēng)政策和“零和博弈”的博弈策略，嚴(yán)重制約了區(qū)域一體化發(fā)展水平的提高以及超大市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

面對(duì)這些難題，我國(guó)自上世紀(jì)90年代就陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在破除地方保護(hù)與市場(chǎng)分割的文件，如1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》、2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》、2014年商務(wù)部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案》、2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》、2019年市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門(mén)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》。從實(shí)施效果看，這些文件在破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割上，發(fā)揮了重要作用，也取得了顯著成效，但由于這些文件并沒(méi)有上升至法律高度，對(duì)很多地方保護(hù)與市場(chǎng)分割行為的約束性不強(qiáng)，很難引領(lǐng)地方之間順利形成高質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)格局。

針對(duì)這一情形，2022年新修訂的反壟斷法明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位，首次提出“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”，這一變化不僅為地方發(fā)展行為的規(guī)范指明了發(fā)展方向，也為約束地方的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)行為提供了制度保障，是實(shí)現(xiàn)地方高質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和最終高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要工具。

二、反壟斷法引領(lǐng)高質(zhì)量地方競(jìng)爭(zhēng)的四個(gè)方向

在新反壟斷法的引領(lǐng)與保障下，高質(zhì)量的地方競(jìng)爭(zhēng)格局將逐漸趨向充分競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、正向競(jìng)爭(zhēng)與持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)等四大特征。

第一，反壟斷法可實(shí)現(xiàn)地方之間的充分競(jìng)爭(zhēng)。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，來(lái)源于地方保護(hù)與市場(chǎng)分割的競(jìng)爭(zhēng)不充分現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致巨大的市場(chǎng)規(guī)模損失與潛在發(fā)展空間的損失。而新反壟斷法第十條明確提出的“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”這一要求，將加快地方充分競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，為超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮奠定制度基礎(chǔ)。

第二，反壟斷法能保證地方之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的核心要義，反壟斷法的第一條就明確提出本法的制定目的是“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”。然而，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的利益多歸屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)生地，這使得地方區(qū)域在相互競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，往往會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)主體與外部的經(jīng)營(yíng)主體采取歧視性和差異性的政策待遇。面對(duì)這一情形，反壟斷法第四十一條所禁止的五種情形就是保證地方之間公平競(jìng)爭(zhēng)的有力依據(jù)。

第三，反壟斷法將形成地方之間的正向競(jìng)爭(zhēng)。在對(duì)地方競(jìng)爭(zhēng)行為沒(méi)有進(jìn)行約束之前，地方在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中會(huì)經(jīng)常性地采用“互害式招商”“挖墻腳型引資”“攀比式優(yōu)惠政策”等負(fù)向競(jìng)爭(zhēng)手段。此類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)不僅無(wú)助于整體區(qū)域發(fā)展水平的提高，還會(huì)加大個(gè)體區(qū)域的發(fā)展壓力。針對(duì)這一現(xiàn)象，新反壟斷法要求各地方政府賦予所有經(jīng)營(yíng)主體一視同仁的市場(chǎng)地位與政策待遇，將有助于引導(dǎo)地方摒棄“互挖存量、追逐數(shù)量”的負(fù)向競(jìng)爭(zhēng)模式，走向“做大總量、提高質(zhì)量”的正向競(jìng)爭(zhēng)模式。

第四，反壟斷法會(huì)帶來(lái)地方之間的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐都充分表明，競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地方發(fā)展質(zhì)量不斷提高的根本動(dòng)力。在反壟斷法沒(méi)有對(duì)地方政府行為進(jìn)行約束與規(guī)范前，憑借著自身的主導(dǎo)地位，地方政府往往能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)主體的行為產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而干擾正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程甚至?xí)种聘?jìng)爭(zhēng)行為的持續(xù)發(fā)生。顯然，這種情況不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的持續(xù)提升。反壟斷法第五條明確提出的“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”這一規(guī)定，有助于確保地方之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠持續(xù)、有序、高質(zhì)量的進(jìn)行。

三、反壟斷工作進(jìn)一步保障高質(zhì)量地方競(jìng)爭(zhēng)的思路

隨著反壟斷法的成功修訂，加快形成高質(zhì)量地方競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)具有了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和保障，但考慮實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的長(zhǎng)期性與艱巨性，未來(lái)的反壟斷工作還要著重做好如下四個(gè)方面的工作。

第一，以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本前提。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，是做好反壟斷工作的根本保證。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，公平競(jìng)爭(zhēng)法律制度體系不斷完善，反壟斷監(jiān)管執(zhí)法持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。在新反壟斷法中明確“反壟斷工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是確保反壟斷工作始終沿著正確政治方向前進(jìn)的必然要求，更是確保地方之間能夠順利形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序市場(chǎng)體系的必然要求。

第二，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為根本目標(biāo)。從表面看，導(dǎo)致地方保護(hù)與市場(chǎng)分割現(xiàn)象的直接成因是地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)主體采取的歧視性政策，但從本質(zhì)看，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是地方政府的發(fā)展權(quán)力運(yùn)行缺乏約束。因此，未來(lái)的反壟斷工作要高度重視地方發(fā)展權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，針對(duì)地方政府直接參與或間接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種行為，反壟斷部門(mén)要制定系統(tǒng)性與精準(zhǔn)性的監(jiān)督與規(guī)范方案，提高對(duì)地方保護(hù)與市場(chǎng)分割行為的反應(yīng)靈敏度和處置力度，從根子上凈化地方保護(hù)與市場(chǎng)分割行為形成的權(quán)力運(yùn)行“土壤”。

第三，以處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系為根本抓手。在發(fā)揮具體作用的過(guò)程中，政府“有形的手”與市場(chǎng)“無(wú)形的手”各有利弊，協(xié)調(diào)“兩只手”共同發(fā)揮作用是反壟斷工作的根本抓手。當(dāng)前，反壟斷法明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，這是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的根本原則，這一原則既完善了市場(chǎng)壟斷的監(jiān)管規(guī)則，又明確規(guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并細(xì)化濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)規(guī)定，為加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，未來(lái)的反壟斷工作還要堅(jiān)持防止市場(chǎng)壟斷和打破行政性壟斷并重，為各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展創(chuàng)造更加廣闊的市場(chǎng)空間和更加優(yōu)良的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量和水平。

第四，以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為根本保障。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是黨中央、國(guó)務(wù)院深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措，對(duì)于保障各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從而形成高質(zhì)量的地方競(jìng)爭(zhēng)格局具有重要意義。在未來(lái)的反壟斷工作中，應(yīng)以《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》為依據(jù)，既要嚴(yán)格審查增量政策，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查落實(shí)到每一項(xiàng)政策措施的起草和決策過(guò)程中，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)際效果，防止再出臺(tái)新的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，也要有序清理存量政策，按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)存量政策措施依照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)定期評(píng)估，區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。