完善我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系的關(guān)鍵舉措

進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》也指出，要堅(jiān)持對(duì)各類經(jīng)營(yíng)主體一視同仁、平等對(duì)待。健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度框架和政策實(shí)施機(jī)制，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。從我國建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)實(shí)踐中看，促進(jìn)與保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序仍存在一定的阻力。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府有時(shí)對(duì)市場(chǎng)過度放任，有時(shí)對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過度，進(jìn)而影響了經(jīng)營(yíng)主體的積極性和創(chuàng)造性。在地方政府之間的關(guān)系上，由于地方政府之間的客觀競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了地方保護(hù)主義，地方政府在制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，傾向于將稅收優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼等給予本地企業(yè)和項(xiàng)目，進(jìn)而在不同行政區(qū)劃之間設(shè)置了市場(chǎng)壁壘，阻礙了全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，成為公平競(jìng)爭(zhēng)的障礙。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議2024年5月11日審議通過的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布與實(shí)施，通過源頭上對(duì)起草單位制定的政策措施進(jìn)行事前審查，通過廢除妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，通過防止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái)，會(huì)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

一、《條例》的頒布表明我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系正日臻完善

我國在《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）中明確要求實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。在此基礎(chǔ)上，2016年6月，國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號(hào)）要求在全國范圍內(nèi)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并針對(duì)地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損經(jīng)營(yíng)主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，要求各級(jí)政府對(duì)全部規(guī)范性文件進(jìn)行事先的“自我審查”，確保有關(guān)政府文件符合公平競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則。2017年，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，2019年2月，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》，2020年市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》，2021年市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門頒發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度一直在不斷細(xì)化完善中。2022年，我國修訂的反壟斷法新增第五條明確規(guī)定國家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

本次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《條例》，是在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》等多部政策文件以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)為制定《條例》奠定了堅(jiān)實(shí)的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建法律和行政法規(guī)雙規(guī)制的“一體兩翼”的制度體系，可以使我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作更具權(quán)威性和執(zhí)行力；可以充分釋放公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度功能，更好地承擔(dān)起打破地域、行業(yè)壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)要素流通，建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要作用；可以解決公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐中存在的制度落實(shí)進(jìn)度不夠平衡，審查范圍不夠全面，審查工作不夠規(guī)范或流于形式，審查質(zhì)量有待提高，審查機(jī)制有待完善等問題，助推我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意蘊(yùn)之深化、位階之提升、機(jī)制之再造，構(gòu)建完成了相對(duì)比較完善的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系。

二、《條例》的頒布實(shí)施明確并拓寬了我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍

我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度直指不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的政策措施，重點(diǎn)關(guān)注政府干預(yù)市場(chǎng)行為的負(fù)外部性，使應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域復(fù)歸市場(chǎng)調(diào)節(jié)，進(jìn)而可以更好地發(fā)揮政府作用，是實(shí)現(xiàn)我國“有效市場(chǎng)”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合的重要路徑，也是我國深化中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其將規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)性行政行為的意義從單個(gè)部門法層面拓展到整個(gè)“經(jīng)濟(jì)憲法”層面，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查不但成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要工作，也成為所有政府工作的有機(jī)組成部分。

根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用范圍是涉及經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定，但是，對(duì)于由地方人大或人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否應(yīng)當(dāng)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍，尤其是對(duì)于法律是否應(yīng)當(dāng)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍，我國學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直存在諸多爭(zhēng)議?！稐l例》第2條明確規(guī)定：起草涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！稐l例》上述關(guān)于適用范圍的規(guī)定保證了公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的開放性與包容性，并從起草法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及具體政策措施的視角出發(fā)明確了公平競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍，不僅保持公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的連續(xù)性，也可以將涉及經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施最大程度地納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，從而可以更好地發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能。

三、《條例》的頒布實(shí)施進(jìn)一步夯實(shí)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任主體

在比較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體是執(zhí)法合作框架下的起草單位自我審查為主的審查機(jī)制，但公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度如果過分依賴起草單位的自我審查也會(huì)導(dǎo)致審查機(jī)制僵化、審查效果受限等問題，因此，為了進(jìn)一步優(yōu)化審查機(jī)制，《條例》在規(guī)定國務(wù)院建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查協(xié)調(diào)機(jī)制和優(yōu)化起草單位自我審查機(jī)制的基礎(chǔ)上，特別規(guī)定擬由縣級(jí)以上人民政府出臺(tái)或者提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審議的政策措施，由本級(jí)人民政府市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同起草單位在起草階段開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。起草單位應(yīng)當(dāng)開展初審，并將政策措施草案和初審意見送市場(chǎng)監(jiān)管部門審查。同時(shí)，國家鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立跨區(qū)域、跨部門的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制。尤其值得關(guān)注的是，《條例》在總則部分還專門規(guī)定了國務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促有關(guān)部門和地方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。縣級(jí)以上地方人民政府市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域組織實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。市場(chǎng)監(jiān)管部門公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)的明確與夯實(shí)豐富和優(yōu)化了我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，也有利于市場(chǎng)監(jiān)管部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中更好地發(fā)揮作用。

四、《條例》的頒布實(shí)施進(jìn)一步強(qiáng)化了我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度剛性

制度剛性是落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要保障，如何通過公平競(jìng)爭(zhēng)約束監(jiān)督保障機(jī)制以及法律責(zé)任條款增加制度剛性，是我國制定《條例》要完成的重要立法任務(wù)。《條例》通過規(guī)定縣級(jí)以上人民政府將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，強(qiáng)化了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的約束機(jī)制，通過規(guī)定包括抽查制度、舉報(bào)處理制度、督查制度、約談制度在內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督體系，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作可以落到實(shí)處，通過規(guī)定未依照《條例》規(guī)定開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，造成嚴(yán)重不良影響的，對(duì)起草單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，以增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的權(quán)威性，通過規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作力量，并將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的深入開展并有充分的預(yù)算予以支持。隨著剛性約束的增強(qiáng)，可以期待的是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在預(yù)防和治理濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，減少政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)、保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中可以發(fā)揮更重要的作用。

總之，《條例》的頒布與實(shí)施可以更好地規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，可以進(jìn)一步規(guī)范政府行為，以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，可以有力保障我國統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，從而可以更好地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。