我國的立法體制、法律體系和立法原則
全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)是立法權(quán)，它的首要任務(wù)是立法。按照領(lǐng)導(dǎo)上的安排，我想根據(jù)自己對(duì)憲法與有關(guān)法律規(guī)定和黨的十六大精神的理解，聯(lián)系黨的十一屆三中全會(huì)以來自己在從事立法工作中的體會(huì)，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個(gè)簡要匯報(bào)。
一、關(guān)于我國的立法體制
我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。與這一國情相適應(yīng)，在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，在實(shí)踐中能行得通，憲法和立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：
（一）全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會(huì)期間，對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。
（二）國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。
（三）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。
（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。
（五）自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。
（六）國務(wù)院各部、各委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實(shí)行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。
二、關(guān)于中國特色社會(huì)主義法律體系
實(shí)踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。
1978年年底，黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時(shí)，明確提出了加強(qiáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”就成為搞社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。二十四年來，與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現(xiàn)在，除現(xiàn)行憲法和3個(gè)憲法修正案外，全國人大及其常委會(huì)通過法律308個(gè)（現(xiàn)行有效的217個(gè)）、法律解釋8個(gè)、有關(guān)法律問題的決定122個(gè)，共438個(gè)；國務(wù)院制定行政法規(guī)942個(gè)（現(xiàn)行有效的636個(gè)）；31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)8000多個(gè)；154個(gè)民族自治地方（5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、119個(gè)自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個(gè)。這些法律、法規(guī)，反映了改革開放的進(jìn)程，肯定了改革開放的成果，對(duì)保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用?，F(xiàn)在，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活基本的、主要的方面已經(jīng)有法可依。
新世紀(jì)新階段新任務(wù)對(duì)國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二０一０年形成中國特色社會(huì)主義法律體系?！睋?jù)此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會(huì)五年任期內(nèi)基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個(gè)問題：什么是中國特色社會(huì)主義法律體系？這樣一個(gè)法律體系怎樣才算“基本形成”？
所謂法律體系，一般來說，是指一個(gè)國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這里所稱“法律規(guī)范”，是指由國家制定或者認(rèn)可，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則。
關(guān)于法律門類劃分，上屆全國人大常委會(huì)經(jīng)組織專題研究，按照基本上達(dá)成的共識(shí)，認(rèn)為將我國的法律體系劃分為以下七個(gè)門類比較合適：
一是憲法及憲法相關(guān)法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法向配套、直接保障憲法實(shí)施和國家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括四個(gè)方面的法律：1.有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；2.有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關(guān)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；4.有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。
二是民法商法。它是規(guī)范民事、商事活動(dòng)的法律規(guī)范的總和，所調(diào)整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發(fā)生的各種法律關(guān)系，可以稱為橫向關(guān)系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個(gè)傳統(tǒng)的法律門類，它所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系。商法是民法中的一個(gè)特殊部分，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代商事活動(dòng)的需要逐漸發(fā)展起來的，主席包括公司、破產(chǎn)、證券、期貨、保險(xiǎn)、票據(jù)、海商等方面的法律。
三是行政法。它是規(guī)范行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總和，包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動(dòng)而發(fā)生的法律關(guān)系，可以稱為縱向關(guān)系。在這種管理與被管理的縱向法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人的地位是不平等的，行政行為由行政機(jī)關(guān)單方面依法作出，不需要雙方平等協(xié)商。因此，為了正確處理二者關(guān)系，保持行政權(quán)力與行政管理相對(duì)人合法權(quán)利的平衡，行政法的基本原則是職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督。
四是經(jīng)濟(jì)法。它是調(diào)整因國家從社會(huì)整體利益出發(fā)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行干預(yù)、管理、調(diào)控所產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟(jì)法是在國家干預(yù)市場活動(dòng)過程中逐漸發(fā)展起來的一個(gè)法律門類，一方面與行政法的聯(lián)系很密切，另一方面又與民法商法的聯(lián)系很密切，往往在同一個(gè)經(jīng)濟(jì)法中包括兩種不同性質(zhì)法律規(guī)范，既有調(diào)整縱向法律關(guān)系的，又有調(diào)整橫向法律關(guān)系的，因而具有相對(duì)的獨(dú)立性。
五是社會(huì)法。它是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和。社會(huì)法是在國家干預(yù)社會(huì)生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個(gè)法律門類，所調(diào)整的是政府與社會(huì)之間、社會(huì)不同部分之間的法律關(guān)系。
六是刑法。它是規(guī)范犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法是一個(gè)傳統(tǒng)的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系最廣泛；二是強(qiáng)制性最嚴(yán)厲。
七是訴訟與非訴訟程序法。它是規(guī)范解決社會(huì)糾紛的訴訟活動(dòng)與非訴訟活動(dòng)的法律規(guī)范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經(jīng)濟(jì)糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。
法律體系及其包括的法律規(guī)范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）反映和規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的各項(xiàng)制度。由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)的不同，它們各自的法律體系必然各具特點(diǎn)，尤其是不同社會(huì)制度國家的法律制度必然有本質(zhì)的不同。我們要建立的是中國特色社會(huì)主義法律體系，它包括的全部法律規(guī)范，它確立的各項(xiàng)法律制度，以體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主為基本特征，這是社會(huì)主義法律制度與資本主義法律制度的本質(zhì)區(qū)別。
那么，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，再經(jīng)過五年的努力，基本形成的中國特色社會(huì)主義法律體系應(yīng)該是什么樣的？我們經(jīng)過初步研究，認(rèn)為它大體上應(yīng)該具備三個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是，法的門類齊全。這一點(diǎn)，我們已經(jīng)做到了。第二個(gè)特點(diǎn)是，體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想要求，能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的基本的、主要的法律規(guī)范比較齊備。做到這一點(diǎn)，要求我們在對(duì)現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統(tǒng)籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對(duì)一些同類法律進(jìn)行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規(guī)在條件成熟時(shí)提升為法律），哪些需要廢止。第三個(gè)特點(diǎn)是，這個(gè)法律體系內(nèi)部，包括七個(gè)法律門類之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。做到這一點(diǎn)，還有許多問題需要進(jìn)一步深入研究。這里，需要正確處理三個(gè)關(guān)系：
（一）法律、法律體系與實(shí)際的關(guān)系
在人類歷史上，法律一旦產(chǎn)生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨(dú)立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對(duì)性質(zhì)相同的問題，這個(gè)法這么規(guī)定，那個(gè)法那么規(guī)定，互相矛盾。但是，歸根到底，實(shí)際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經(jīng)濟(jì)關(guān)系反映為法原則”。生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展了，社會(huì)發(fā)展了，實(shí)際發(fā)展了，法也要發(fā)展，法的原則、法律體系也要發(fā)展。由此至少可以看出兩點(diǎn)：一是，實(shí)踐沒有止境，法律體系也要與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，它必然是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。尤其是在我國，整個(gè)國家還處于改革、轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國特色社會(huì)主義制度還處于發(fā)展與完善的過程中，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于發(fā)展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規(guī)范這種制度和體制的法律規(guī)范、法律體系就更加明顯地具有穩(wěn)定性與變動(dòng)性相統(tǒng)一、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。二是，加強(qiáng)立法工作與形成法律體系，二者既有聯(lián)系、又有區(qū)別。從我國二十四年來的立法實(shí)踐看，立法從來都是從實(shí)際出發(fā)而不是從體系出發(fā)的，都是根據(jù)需要與可能來進(jìn)行的。也就是說，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)基本成熟的，至少有了科學(xué)的而不是主觀臆造的典型經(jīng)驗(yàn)，才能立法，需要并且成熟一個(gè)，抓緊制定一個(gè)。這是立法問題。法律體系則是法學(xué)研究問題，有了若干法律、法規(guī)之后，對(duì)它們加以研究、歸類，從中找出規(guī)律性的東西，明確不同法律規(guī)范的不同性質(zhì)、不同特點(diǎn)、不同效力以及它們的相互關(guān)系和內(nèi)在邏輯，逐漸形成科學(xué)的體系。因此，這個(gè)體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規(guī)，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會(huì)指導(dǎo)立法實(shí)踐，防止法律規(guī)范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會(huì)并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經(jīng)有了一部適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規(guī)之后，才提出了到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的要求。這是符合客觀規(guī)律的。
（二）數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系
中國特色社會(huì)主義法律體系從奠定基礎(chǔ)到初步形成再到基本形成，沒有一定數(shù)量的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，法律、法規(guī)完備和法律體系形成的標(biāo)志，從根本上說，并不在于法律、法規(guī)的數(shù)量，而是在于這個(gè)體系和它包括的全部法律規(guī)范對(duì)社會(huì)生活覆蓋的廣度與調(diào)整社會(huì)關(guān)系的力度，也可以說在于它的質(zhì)量，一是單行法律、法規(guī)的質(zhì)量，二是整個(gè)法律體系的質(zhì)量。法律、法規(guī)還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個(gè)典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現(xiàn)行有效的法律分別只有203個(gè)、54個(gè)、213個(gè)，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個(gè)國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現(xiàn)行有效的法律就有217個(gè)，我們卻不能因此就說中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對(duì)號(hào)入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個(gè)質(zhì)量好的法可以解決特定領(lǐng)域內(nèi)帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的作用；一個(gè)質(zhì)量差的法非但不能解決實(shí)際問題，甚至可能扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，成為社會(huì)發(fā)展的障礙。當(dāng)然，法的數(shù)量與質(zhì)量從來是相輔相成的，科學(xué)的法律體系本身就應(yīng)該是法的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一；至于什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)數(shù)量，什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，那要從實(shí)際出發(fā)。黨的十一屆三中全會(huì)召開時(shí)，我國的法律、法規(guī)還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時(shí)，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)加快立法，說現(xiàn)在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時(shí)，中國特色社會(huì)主義法律體系框架已經(jīng)初步形成。這時(shí)，江澤民同志在向大會(huì)所作的報(bào)告中提出依法治國基本方略的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”，是適時(shí)的。現(xiàn)在，在中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“切實(shí)加強(qiáng)立法工作，重在提高立法質(zhì)量”，同樣是適時(shí)的。
（三）法律手段與其他社會(huì)調(diào)整手段的關(guān)系
現(xiàn)在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時(shí)，這也提出了一個(gè)問題：到底解決哪些問題應(yīng)該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)，特別是基本的、主要的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的?，F(xiàn)在，我們的法律、法規(guī)還不夠健全，需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段歷來是多種多樣的，除法律規(guī)范外，還有市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應(yīng)該是那些在社會(huì)生活中帶普遍性的、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會(huì)調(diào)整手段難以解決、最終需要依靠國家強(qiáng)制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強(qiáng)制力，那就不是凡事都要依靠國家強(qiáng)制力，運(yùn)用國家強(qiáng)制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會(huì)調(diào)整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強(qiáng)制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術(shù)問題、科學(xué)實(shí)驗(yàn)問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強(qiáng)立法工作，當(dāng)然需要考慮制定、修改法律、法規(guī)，同時(shí)也要考慮如何運(yùn)用、發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強(qiáng)制力去解決。
三、關(guān)于立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則
立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，鼓勵(lì)做什么、允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，保護(hù)什么、懲罰什么，令行禁止，全社會(huì)都要一體遵照執(zhí)行。要把立法的杠杠劃得準(zhǔn)，既很重要，又不容易，是很嚴(yán)肅的事情。嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法的前提。搞好立法工作，提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，自覺地堅(jiān)持立法應(yīng)當(dāng)遵循的幾條原則：
（一）堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)
鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設(shè)和完善中國特色社會(huì)主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ)，提供了指導(dǎo)原則。黨的十六大把“三個(gè)代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持從社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情出發(fā)，立足于總結(jié)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對(duì)我們有益的經(jīng)驗(yàn)、主要是反映市場經(jīng)濟(jì)共同規(guī)律的東西，為我所用，力求從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在的規(guī)律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅(jiān)持正確的政治方向。
法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動(dòng)地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為其服務(wù)的；同時(shí)，又是能動(dòng)地反映上層建筑其他部分并為其服務(wù)的。在立法活動(dòng)中貫徹“三個(gè)代表”重要思想，必須是全面的，同時(shí)又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點(diǎn)：1.法律制度并不直接解決生產(chǎn)力自身的問題，而是通過體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)政策，反映社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本分配制度，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術(shù)創(chuàng)作自身的問題，而是通過體現(xiàn)馬克思主義的指導(dǎo)地位，體現(xiàn)“二為”方向、“雙百”方針，體現(xiàn)文化體制改革精神，體現(xiàn)黨的文化政策，為繁榮中國特色社會(huì)主義文化開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是看人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。
在立法活動(dòng)中真正做到全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生深刻變化。世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對(duì)勢力加緊對(duì)我國實(shí)施“西化”、“分化”戰(zhàn)略圖謀，試圖用西方那一套社會(huì)制度、價(jià)值觀念、生活方式對(duì)我國施加影響，包括對(duì)我國法律制度施加影響。從國內(nèi)看，隨著改革的深化、開放的擴(kuò)大和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益格局已經(jīng)發(fā)生并且還在繼續(xù)發(fā)生深刻變化，不同利益的社會(huì)階層、社會(huì)成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來；而且，人數(shù)少的社會(huì)階層反映到立法活動(dòng)中的聲音不一定小，人數(shù)多的社會(huì)階層反映到立法活動(dòng)中的聲音不一定大。在這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，在立法活動(dòng)中全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，首先要從實(shí)際出發(fā)、因時(shí)制宜，因地制宜、因事制宜，抓準(zhǔn)抓住中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求是什么、中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點(diǎn)，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準(zhǔn)確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)；一頭，全面、本質(zhì)地把握實(shí)際情況，這要靠深入調(diào)查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上研究、解決問題，把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。
（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)
憲法總綱第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。”工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是通過它的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)的，這是歷史的結(jié)論、人民的選擇。實(shí)踐證明，要把中國的事情辦好，關(guān)鍵取決于我們黨，取決于黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。
作為執(zhí)政黨，怎樣領(lǐng)導(dǎo)？怎樣執(zhí)政？按照馬克思主義的政黨學(xué)說和國家學(xué)說，政黨不是國家機(jī)器，黨的主張不是國家意志。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統(tǒng)一起來，依法執(zhí)政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產(chǎn)階級(jí)專政就是無產(chǎn)階級(jí)對(duì)政治的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诹⒎ɑ顒?dòng)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，自覺地把體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想的黨的方針政策經(jīng)過法定程序，同人民的意見結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化成為法律、法規(guī)，成為國家意志，作為全社會(huì)都必須一體遵循的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證它的實(shí)施。
這里，有一個(gè)問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應(yīng)該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰(zhàn)略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗(yàn)性的。一般來說，法律、法規(guī)體現(xiàn)的黨的方針政策應(yīng)該是基本的、戰(zhàn)略性的、較成熟的、需要較長時(shí)期執(zhí)行并且最終需要依靠國家強(qiáng)制力予以保證的。同時(shí)，法律、法規(guī)又要能夠解決現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。那么，怎樣恰當(dāng)?shù)靥幚怼⒓骖檭煞矫娴年P(guān)系呢？總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大體上有三條：
一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規(guī)，一般需要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過群眾性的探索、試驗(yàn)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究、比較各種典型，全面權(quán)衡利弊，才能立法。當(dāng)然，這只是立法的一般性經(jīng)驗(yàn)，并不排除預(yù)見性（預(yù)見就是根據(jù)客觀事物的運(yùn)動(dòng)規(guī)律看到前途趨向），對(duì)看準(zhǔn)的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動(dòng)改革。
二是，區(qū)別方針政策的法制化與方針政策對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)，前者屬于立法問題，后者屬于執(zhí)法問題。
三是，需要制定法律、法規(guī)的，又要努力找到確定基本制度與解決現(xiàn)實(shí)問題的最佳結(jié)合點(diǎn)，既要維護(hù)法律制度的相對(duì)穩(wěn)定性，又要能夠解決實(shí)際問題。
（三）堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨
在我國，人民，只有人民，才是國家和社會(huì)的主人。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主。社會(huì)主義法制實(shí)質(zhì)上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規(guī)都應(yīng)該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底，是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的。因此，立法必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強(qiáng)民主意識(shí)，把維護(hù)最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關(guān)系，長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，國家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系）作為根本原則，作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。立一個(gè)法，定一條規(guī)矩，都要把著眼點(diǎn)放在是不是有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，是不是有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個(gè)法立得好不好，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是這個(gè)，而不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等，利益均沾”，從現(xiàn)實(shí)情況看，在立法活動(dòng)中尤其需要自覺地防止“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。
立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動(dòng)中堅(jiān)持群眾路線。在我國，人民群眾不應(yīng)該只是法律、法規(guī)的被動(dòng)接受者，而首先應(yīng)該是立法的積極參與者；立法不是有關(guān)部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規(guī)從實(shí)踐中來，就應(yīng)該從群眾中來，只能是群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。因此，立法實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者、專家相結(jié)合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數(shù)人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數(shù)人的圈子里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，是決不會(huì)成功的。
（四）堅(jiān)持服從并服務(wù)于發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)
鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展才是硬道理?！苯瓭擅裢驹邳h的十六大報(bào)告中進(jìn)一步把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，并提出要緊緊抓住二十一世紀(jì)頭二十年這個(gè)可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，把全面建設(shè)小康社會(huì)確定為新世紀(jì)新階段的奮斗目標(biāo)。這是一個(gè)關(guān)系全局、長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。
按照馬克思主義所深刻揭示的經(jīng)濟(jì)、政治、文化三者之間的辯證關(guān)系和人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并正確處理物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三個(gè)“建設(shè)”互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)、全面推進(jìn)。也可以說，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的過程本身就應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展在內(nèi)的社會(huì)全面進(jìn)步的過程，就應(yīng)該是社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面發(fā)展的過程。牢牢地把握這一點(diǎn)，對(duì)于我們自覺地運(yùn)用客觀規(guī)律，堅(jiān)定地沿著正確的道路前進(jìn)，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是一個(gè)關(guān)系全局的重大問題。
加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，屬于發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規(guī)矩、好傳統(tǒng)，黨在各方面的工作都要服從并服務(wù)于黨的中心任務(wù)。據(jù)此，新世紀(jì)新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)這個(gè)奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)、推動(dòng)、保障發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國第一要?jiǎng)?wù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。這是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。
（五）堅(jiān)持以憲法為核心的社會(huì)主義法制統(tǒng)一
我國是一個(gè)集中統(tǒng)一的社會(huì)主義國家。沒有社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國家的統(tǒng)一、政治的安定、社會(huì)的穩(wěn)定。實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，同樣需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，否則就會(huì)妨礙社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，妨礙統(tǒng)一的社會(huì)主義市場的形成和發(fā)展。隨著立法步伐的加快，法律、法規(guī)數(shù)量的增多，不同法律門類、不同性質(zhì)法律規(guī)范、不同效力層次法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，尤其需要引起我們對(duì)法制統(tǒng)一的高度重視。
維護(hù)法制統(tǒng)一，首先必須依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等都是國家統(tǒng)一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內(nèi)部，必須堅(jiān)持以憲法為核心和統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章之間也不能相互矛盾。同時(shí)，要按照法定的權(quán)限和程序，加強(qiáng)對(duì)法律、法規(guī)的解釋工作，加強(qiáng)法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作?？傊?，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。
四、關(guān)于探求立法的規(guī)律
法律、法規(guī)，形式上是主觀意志的產(chǎn)物，集體意志也是主觀的；實(shí)質(zhì)上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規(guī)的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵在于能不能反映客觀規(guī)律，一是中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展規(guī)律，二是中國特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在規(guī)律，三是立法的工作規(guī)律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實(shí)踐中加以解決，途徑就是不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。毛主席說過：我們共產(chǎn)黨就是靠總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吃飯的。我們從事的是前無古人的事業(yè)，沒有人能給我們提供現(xiàn)成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會(huì)主義法律體系的現(xiàn)成藍(lán)本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經(jīng)驗(yàn)，摸著石頭過河，更要把務(wù)實(shí)與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實(shí)而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實(shí)際，在實(shí)干中勤于思考，在忙碌中善于總結(jié)，對(duì)實(shí)際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規(guī)律。具體來說，立一個(gè)法，基礎(chǔ)在于總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質(zhì)，也就是法意，法意定得準(zhǔn)，寫出法條相對(duì)來說并不太難；立幾個(gè)法，又要探求它們共同的規(guī)律，掌握了立法的規(guī)律，才會(huì)有預(yù)見性和主動(dòng)權(quán)。
總結(jié)二十四年來的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了更好地堅(jiān)持立法原則，提高立法質(zhì)量，在立法活動(dòng)中需要正確處理若干關(guān)系，比如：
（一）立法與改革的關(guān)系
法律、法規(guī)的特點(diǎn)是“定”，是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，一旦規(guī)定下來，全社會(huì)都要一體遵守。改革的特點(diǎn)是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。用特點(diǎn)是“定”的法律、法規(guī)去適應(yīng)特點(diǎn)是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應(yīng)該怎樣體現(xiàn)、適應(yīng)改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個(gè)人認(rèn)為這個(gè)法要突破，那個(gè)人認(rèn)為那個(gè)法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)和權(quán)威就會(huì)蕩然無存?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正確的態(tài)度是：1.立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策。2.立法要著重把實(shí)踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗(yàn)肯定下來；改革經(jīng)驗(yàn)尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進(jìn)一步改革留下余地。3.如果實(shí)踐證明現(xiàn)行法律、法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時(shí)經(jīng)過法定程序予以修改或者廢止。
（二）政府與市場的關(guān)系
我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行公開、公平、公正競爭，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，提高綜合國力。同時(shí)，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、合理利用公共資源、維護(hù)社會(huì)公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實(shí)解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關(guān)系，主要的方面是政府，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機(jī)關(guān)不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事情攬?jiān)谑掷铮欢蝗蔽?，該由政府機(jī)關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯(cuò)位，政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；四不擾民，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點(diǎn)，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個(gè)思想認(rèn)識(shí)上的包袱：一是，政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不等于把一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府機(jī)關(guān)包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機(jī)關(guān)包攬下來?？偟膩砜?，從發(fā)展趨勢看，政府實(shí)施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權(quán)力、責(zé)任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個(gè)思想認(rèn)識(shí)問題不解決，不可能轉(zhuǎn)變政府職能。
（三）權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系
轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動(dòng)中，特別是制定行政法、經(jīng)濟(jì)法，不可避免地會(huì)涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法學(xué)概念，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！毙姓?quán)力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機(jī)關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對(duì)管理相對(duì)人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強(qiáng)者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要的方面應(yīng)該是對(duì)權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。立法不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，而且是對(duì)行政機(jī)關(guān)的控權(quán)。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。從這個(gè)意義上說，實(shí)行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，確保一切行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和他人的合法權(quán)益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實(shí)施監(jiān)督，予以處理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對(duì)于自然人、法人或者其他組織來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。法律、法規(guī)在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問題，立法必須體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”。“公權(quán)”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規(guī)在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。
（四）懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系
法律規(guī)范是確定社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則的。對(duì)那些嚴(yán)重?fù)p害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民合法權(quán)益的違法行為，法律、法規(guī)當(dāng)然應(yīng)該規(guī)定懲罰手段、制裁措施，并且所規(guī)定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當(dāng)其過、制裁得力，真正達(dá)到懲罰的目的，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威，保證法律、法規(guī)的實(shí)施。同時(shí)，又要看到，法律規(guī)范除了對(duì)違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導(dǎo)功能。規(guī)范是為人們設(shè)定的社會(huì)行為預(yù)期，本身首先就是引導(dǎo)。立法應(yīng)該根據(jù)行為人不同的行為方式來確立能夠有效發(fā)揮法律規(guī)范引導(dǎo)功能的相應(yīng)制度。在我國，法律、法規(guī)既然是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的，它就應(yīng)該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，從而具有更明顯的引導(dǎo)功能。因此，在立法活動(dòng)中，需要重視法律、法規(guī)對(duì)人們的引導(dǎo)，從制度上預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生。即使對(duì)違法行為設(shè)定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、后果的不同，設(shè)定相應(yīng)的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，積極研究探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)防、制止、制裁違法行為的新機(jī)制、新措施、新辦法。
（五）法治與德治的關(guān)系
黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結(jié)合”的要求，這是總結(jié)古今中外治國經(jīng)驗(yàn)所得出的結(jié)論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規(guī)范人們的社會(huì)行為的重要方式。但是，法律規(guī)范與道德規(guī)范的性質(zhì)、功能是不一樣的。法律規(guī)范以其權(quán)威性和強(qiáng)制性規(guī)范人們的社會(huì)行為，其實(shí)施主要（不是惟一）靠他律；道德規(guī)范以其感召力和勸導(dǎo)力提高人們的思想認(rèn)識(shí)和道德覺悟，其實(shí)施主要（不是惟一）靠自律。調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問題，必須把法律規(guī)范與道德規(guī)范結(jié)合起來，使二者相輔相成、相互促進(jìn)。有些道德規(guī)范（如誠實(shí)信用等）與有關(guān)法律規(guī)范（如民商法律規(guī)定的誠實(shí)信用原則等）是相互融通的。如果法律規(guī)范背離了人們普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求，就會(huì)失去民眾的誠服，在實(shí)踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會(huì)秩序、侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為，也難以促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，甚至?xí)恋K公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規(guī)范的道德基礎(chǔ)。我國是社會(huì)主義國家，法律、法規(guī)尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的共同意志，有良好的道德基礎(chǔ)，為多數(shù)人普遍認(rèn)同?？匆粋€(gè)法立得好不好，在實(shí)踐中能不能行得通，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否體現(xiàn)了多數(shù)人認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求。
全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)是立法權(quán)，它的首要任務(wù)是立法。按照領(lǐng)導(dǎo)上的安排，我想根據(jù)自己對(duì)憲法與有關(guān)法律規(guī)定和黨的十六大精神的理解，聯(lián)系黨的十一屆三中全會(huì)以來自己在從事立法工作中的體會(huì)，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個(gè)簡要匯報(bào)。
一、關(guān)于我國的立法體制
我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。與這一國情相適應(yīng)，在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，在實(shí)踐中能行得通，憲法和立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：
（一）全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會(huì)期間，對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。
（二）國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。
（三）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。
（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。
（五）自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。
（六）國務(wù)院各部、各委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實(shí)行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。
二、關(guān)于中國特色社會(huì)主義法律體系
實(shí)踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。
1978年年底，黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時(shí)，明確提出了加強(qiáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”就成為搞社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。二十四年來，與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現(xiàn)在，除現(xiàn)行憲法和3個(gè)憲法修正案外，全國人大及其常委會(huì)通過法律308個(gè)（現(xiàn)行有效的217個(gè)）、法律解釋8個(gè)、有關(guān)法律問題的決定122個(gè)，共438個(gè)；國務(wù)院制定行政法規(guī)942個(gè)（現(xiàn)行有效的636個(gè)）；31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)8000多個(gè)；154個(gè)民族自治地方（5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、119個(gè)自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個(gè)。這些法律、法規(guī)，反映了改革開放的進(jìn)程，肯定了改革開放的成果，對(duì)保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用?，F(xiàn)在，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活基本的、主要的方面已經(jīng)有法可依。
新世紀(jì)新階段新任務(wù)對(duì)國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二０一０年形成中國特色社會(huì)主義法律體系?！睋?jù)此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會(huì)五年任期內(nèi)基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個(gè)問題：什么是中國特色社會(huì)主義法律體系？這樣一個(gè)法律體系怎樣才算“基本形成”？
所謂法律體系，一般來說，是指一個(gè)國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這里所稱“法律規(guī)范”，是指由國家制定或者認(rèn)可，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則。
關(guān)于法律門類劃分，上屆全國人大常委會(huì)經(jīng)組織專題研究，按照基本上達(dá)成的共識(shí)，認(rèn)為將我國的法律體系劃分為以下七個(gè)門類比較合適：
一是憲法及憲法相關(guān)法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法向配套、直接保障憲法實(shí)施和國家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括四個(gè)方面的法律：1.有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；2.有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關(guān)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；4.有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。
二是民法商法。它是規(guī)范民事、商事活動(dòng)的法律規(guī)范的總和，所調(diào)整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發(fā)生的各種法律關(guān)系，可以稱為橫向關(guān)系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個(gè)傳統(tǒng)的法律門類，它所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系。商法是民法中的一個(gè)特殊部分，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代商事活動(dòng)的需要逐漸發(fā)展起來的，主席包括公司、破產(chǎn)、證券、期貨、保險(xiǎn)、票據(jù)、海商等方面的法律。
三是行政法。它是規(guī)范行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總和，包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動(dòng)而發(fā)生的法律關(guān)系，可以稱為縱向關(guān)系。在這種管理與被管理的縱向法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人的地位是不平等的，行政行為由行政機(jī)關(guān)單方面依法作出，不需要雙方平等協(xié)商。因此，為了正確處理二者關(guān)系，保持行政權(quán)力與行政管理相對(duì)人合法權(quán)利的平衡，行政法的基本原則是職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督。
四是經(jīng)濟(jì)法。它是調(diào)整因國家從社會(huì)整體利益出發(fā)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行干預(yù)、管理、調(diào)控所產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟(jì)法是在國家干預(yù)市場活動(dòng)過程中逐漸發(fā)展起來的一個(gè)法律門類，一方面與行政法的聯(lián)系很密切，另一方面又與民法商法的聯(lián)系很密切，往往在同一個(gè)經(jīng)濟(jì)法中包括兩種不同性質(zhì)法律規(guī)范，既有調(diào)整縱向法律關(guān)系的，又有調(diào)整橫向法律關(guān)系的，因而具有相對(duì)的獨(dú)立性。
五是社會(huì)法。它是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和。社會(huì)法是在國家干預(yù)社會(huì)生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個(gè)法律門類，所調(diào)整的是政府與社會(huì)之間、社會(huì)不同部分之間的法律關(guān)系。
六是刑法。它是規(guī)范犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法是一個(gè)傳統(tǒng)的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系最廣泛；二是強(qiáng)制性最嚴(yán)厲。
七是訴訟與非訴訟程序法。它是規(guī)范解決社會(huì)糾紛的訴訟活動(dòng)與非訴訟活動(dòng)的法律規(guī)范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經(jīng)濟(jì)糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。
法律體系及其包括的法律規(guī)范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）反映和規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的各項(xiàng)制度。由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)的不同，它們各自的法律體系必然各具特點(diǎn)，尤其是不同社會(huì)制度國家的法律制度必然有本質(zhì)的不同。我們要建立的是中國特色社會(huì)主義法律體系，它包括的全部法律規(guī)范，它確立的各項(xiàng)法律制度，以體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主為基本特征，這是社會(huì)主義法律制度與資本主義法律制度的本質(zhì)區(qū)別。
那么，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，再經(jīng)過五年的努力，基本形成的中國特色社會(huì)主義法律體系應(yīng)該是什么樣的？我們經(jīng)過初步研究，認(rèn)為它大體上應(yīng)該具備三個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是，法的門類齊全。這一點(diǎn)，我們已經(jīng)做到了。第二個(gè)特點(diǎn)是，體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想要求，能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的基本的、主要的法律規(guī)范比較齊備。做到這一點(diǎn)，要求我們在對(duì)現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統(tǒng)籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對(duì)一些同類法律進(jìn)行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規(guī)在條件成熟時(shí)提升為法律），哪些需要廢止。第三個(gè)特點(diǎn)是，這個(gè)法律體系內(nèi)部，包括七個(gè)法律門類之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。做到這一點(diǎn)，還有許多問題需要進(jìn)一步深入研究。這里，需要正確處理三個(gè)關(guān)系：
（一）法律、法律體系與實(shí)際的關(guān)系
在人類歷史上，法律一旦產(chǎn)生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨(dú)立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對(duì)性質(zhì)相同的問題，這個(gè)法這么規(guī)定，那個(gè)法那么規(guī)定，互相矛盾。但是，歸根到底，實(shí)際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經(jīng)濟(jì)關(guān)系反映為法原則”。生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展了，社會(huì)發(fā)展了，實(shí)際發(fā)展了，法也要發(fā)展，法的原則、法律體系也要發(fā)展。由此至少可以看出兩點(diǎn)：一是，實(shí)踐沒有止境，法律體系也要與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，它必然是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。尤其是在我國，整個(gè)國家還處于改革、轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國特色社會(huì)主義制度還處于發(fā)展與完善的過程中，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于發(fā)展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規(guī)范這種制度和體制的法律規(guī)范、法律體系就更加明顯地具有穩(wěn)定性與變動(dòng)性相統(tǒng)一、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。二是，加強(qiáng)立法工作與形成法律體系，二者既有聯(lián)系、又有區(qū)別。從我國二十四年來的立法實(shí)踐看，立法從來都是從實(shí)際出發(fā)而不是從體系出發(fā)的，都是根據(jù)需要與可能來進(jìn)行的。也就是說，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)基本成熟的，至少有了科學(xué)的而不是主觀臆造的典型經(jīng)驗(yàn)，才能立法，需要并且成熟一個(gè)，抓緊制定一個(gè)。這是立法問題。法律體系則是法學(xué)研究問題，有了若干法律、法規(guī)之后，對(duì)它們加以研究、歸類，從中找出規(guī)律性的東西，明確不同法律規(guī)范的不同性質(zhì)、不同特點(diǎn)、不同效力以及它們的相互關(guān)系和內(nèi)在邏輯，逐漸形成科學(xué)的體系。因此，這個(gè)體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規(guī)，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會(huì)指導(dǎo)立法實(shí)踐，防止法律規(guī)范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會(huì)并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經(jīng)有了一部適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規(guī)之后，才提出了到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的要求。這是符合客觀規(guī)律的。
（二）數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系
中國特色社會(huì)主義法律體系從奠定基礎(chǔ)到初步形成再到基本形成，沒有一定數(shù)量的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，法律、法規(guī)完備和法律體系形成的標(biāo)志，從根本上說，并不在于法律、法規(guī)的數(shù)量，而是在于這個(gè)體系和它包括的全部法律規(guī)范對(duì)社會(huì)生活覆蓋的廣度與調(diào)整社會(huì)關(guān)系的力度，也可以說在于它的質(zhì)量，一是單行法律、法規(guī)的質(zhì)量，二是整個(gè)法律體系的質(zhì)量。法律、法規(guī)還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個(gè)典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現(xiàn)行有效的法律分別只有203個(gè)、54個(gè)、213個(gè)，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個(gè)國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現(xiàn)行有效的法律就有217個(gè)，我們卻不能因此就說中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對(duì)號(hào)入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個(gè)質(zhì)量好的法可以解決特定領(lǐng)域內(nèi)帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的作用；一個(gè)質(zhì)量差的法非但不能解決實(shí)際問題，甚至可能扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，成為社會(huì)發(fā)展的障礙。當(dāng)然，法的數(shù)量與質(zhì)量從來是相輔相成的，科學(xué)的法律體系本身就應(yīng)該是法的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一；至于什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)數(shù)量，什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，那要從實(shí)際出發(fā)。黨的十一屆三中全會(huì)召開時(shí)，我國的法律、法規(guī)還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時(shí)，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)加快立法，說現(xiàn)在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時(shí)，中國特色社會(huì)主義法律體系框架已經(jīng)初步形成。這時(shí)，江澤民同志在向大會(huì)所作的報(bào)告中提出依法治國基本方略的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”，是適時(shí)的。現(xiàn)在，在中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“切實(shí)加強(qiáng)立法工作，重在提高立法質(zhì)量”，同樣是適時(shí)的。
（三）法律手段與其他社會(huì)調(diào)整手段的關(guān)系
現(xiàn)在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時(shí)，這也提出了一個(gè)問題：到底解決哪些問題應(yīng)該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)，特別是基本的、主要的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的?，F(xiàn)在，我們的法律、法規(guī)還不夠健全，需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段歷來是多種多樣的，除法律規(guī)范外，還有市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應(yīng)該是那些在社會(huì)生活中帶普遍性的、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會(huì)調(diào)整手段難以解決、最終需要依靠國家強(qiáng)制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強(qiáng)制力，那就不是凡事都要依靠國家強(qiáng)制力，運(yùn)用國家強(qiáng)制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會(huì)調(diào)整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強(qiáng)制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術(shù)問題、科學(xué)實(shí)驗(yàn)問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強(qiáng)立法工作，當(dāng)然需要考慮制定、修改法律、法規(guī)，同時(shí)也要考慮如何運(yùn)用、發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強(qiáng)制力去解決。
三、關(guān)于立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則
立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，鼓勵(lì)做什么、允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，保護(hù)什么、懲罰什么，令行禁止，全社會(huì)都要一體遵照執(zhí)行。要把立法的杠杠劃得準(zhǔn)，既很重要，又不容易，是很嚴(yán)肅的事情。嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法的前提。搞好立法工作，提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，自覺地堅(jiān)持立法應(yīng)當(dāng)遵循的幾條原則：
（一）堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)
鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設(shè)和完善中國特色社會(huì)主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ)，提供了指導(dǎo)原則。黨的十六大把“三個(gè)代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持從社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情出發(fā)，立足于總結(jié)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對(duì)我們有益的經(jīng)驗(yàn)、主要是反映市場經(jīng)濟(jì)共同規(guī)律的東西，為我所用，力求從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在的規(guī)律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅(jiān)持正確的政治方向。
法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動(dòng)地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為其服務(wù)的；同時(shí)，又是能動(dòng)地反映上層建筑其他部分并為其服務(wù)的。在立法活動(dòng)中貫徹“三個(gè)代表”重要思想，必須是全面的，同時(shí)又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點(diǎn)：1.法律制度并不直接解決生產(chǎn)力自身的問題，而是通過體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)政策，反映社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本分配制度，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術(shù)創(chuàng)作自身的問題，而是通過體現(xiàn)馬克思主義的指導(dǎo)地位，體現(xiàn)“二為”方向、“雙百”方針，體現(xiàn)文化體制改革精神，體現(xiàn)黨的文化政策，為繁榮中國特色社會(huì)主義文化開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是看人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。
在立法活動(dòng)中真正做到全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生深刻變化。世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對(duì)勢力加緊對(duì)我國實(shí)施“西化”、“分化”戰(zhàn)略圖謀，試圖用西方那一套社會(huì)制度、價(jià)值觀念、生活方式對(duì)我國施加影響，包括對(duì)我國法律制度施加影響。從國內(nèi)看，隨著改革的深化、開放的擴(kuò)大和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益格局已經(jīng)發(fā)生并且還在繼續(xù)發(fā)生深刻變化，不同利益的社會(huì)階層、社會(huì)成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來；而且，人數(shù)少的社會(huì)階層反映到立法活動(dòng)中的聲音不一定小，人數(shù)多的社會(huì)階層反映到立法活動(dòng)中的聲音不一定大。在這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，在立法活動(dòng)中全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，首先要從實(shí)際出發(fā)、因時(shí)制宜，因地制宜、因事制宜，抓準(zhǔn)抓住中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求是什么、中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點(diǎn)，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準(zhǔn)確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)；一頭，全面、本質(zhì)地把握實(shí)際情況，這要靠深入調(diào)查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上研究、解決問題，把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。
（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)
憲法總綱第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。”工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是通過它的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)的，這是歷史的結(jié)論、人民的選擇。實(shí)踐證明，要把中國的事情辦好，關(guān)鍵取決于我們黨，取決于黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。
作為執(zhí)政黨，怎樣領(lǐng)導(dǎo)？怎樣執(zhí)政？按照馬克思主義的政黨學(xué)說和國家學(xué)說，政黨不是國家機(jī)器，黨的主張不是國家意志。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統(tǒng)一起來，依法執(zhí)政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產(chǎn)階級(jí)專政就是無產(chǎn)階級(jí)對(duì)政治的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诹⒎ɑ顒?dòng)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，自覺地把體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想的黨的方針政策經(jīng)過法定程序，同人民的意見結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化成為法律、法規(guī)，成為國家意志，作為全社會(huì)都必須一體遵循的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證它的實(shí)施。
這里，有一個(gè)問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應(yīng)該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰(zhàn)略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗(yàn)性的。一般來說，法律、法規(guī)體現(xiàn)的黨的方針政策應(yīng)該是基本的、戰(zhàn)略性的、較成熟的、需要較長時(shí)期執(zhí)行并且最終需要依靠國家強(qiáng)制力予以保證的。同時(shí)，法律、法規(guī)又要能夠解決現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。那么，怎樣恰當(dāng)?shù)靥幚怼⒓骖檭煞矫娴年P(guān)系呢？總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大體上有三條：
一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規(guī)，一般需要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過群眾性的探索、試驗(yàn)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究、比較各種典型，全面權(quán)衡利弊，才能立法。當(dāng)然，這只是立法的一般性經(jīng)驗(yàn)，并不排除預(yù)見性（預(yù)見就是根據(jù)客觀事物的運(yùn)動(dòng)規(guī)律看到前途趨向），對(duì)看準(zhǔn)的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動(dòng)改革。
二是，區(qū)別方針政策的法制化與方針政策對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)，前者屬于立法問題，后者屬于執(zhí)法問題。
三是，需要制定法律、法規(guī)的，又要努力找到確定基本制度與解決現(xiàn)實(shí)問題的最佳結(jié)合點(diǎn)，既要維護(hù)法律制度的相對(duì)穩(wěn)定性，又要能夠解決實(shí)際問題。
（三）堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨
在我國，人民，只有人民，才是國家和社會(huì)的主人。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主。社會(huì)主義法制實(shí)質(zhì)上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規(guī)都應(yīng)該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底，是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的。因此，立法必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強(qiáng)民主意識(shí)，把維護(hù)最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關(guān)系，長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，國家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系）作為根本原則，作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。立一個(gè)法，定一條規(guī)矩，都要把著眼點(diǎn)放在是不是有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，是不是有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個(gè)法立得好不好，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是這個(gè)，而不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等，利益均沾”，從現(xiàn)實(shí)情況看，在立法活動(dòng)中尤其需要自覺地防止“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。
立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動(dòng)中堅(jiān)持群眾路線。在我國，人民群眾不應(yīng)該只是法律、法規(guī)的被動(dòng)接受者，而首先應(yīng)該是立法的積極參與者；立法不是有關(guān)部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規(guī)從實(shí)踐中來，就應(yīng)該從群眾中來，只能是群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。因此，立法實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者、專家相結(jié)合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數(shù)人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數(shù)人的圈子里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，是決不會(huì)成功的。
（四）堅(jiān)持服從并服務(wù)于發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)
鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展才是硬道理?！苯瓭擅裢驹邳h的十六大報(bào)告中進(jìn)一步把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，并提出要緊緊抓住二十一世紀(jì)頭二十年這個(gè)可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，把全面建設(shè)小康社會(huì)確定為新世紀(jì)新階段的奮斗目標(biāo)。這是一個(gè)關(guān)系全局、長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。
按照馬克思主義所深刻揭示的經(jīng)濟(jì)、政治、文化三者之間的辯證關(guān)系和人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并正確處理物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三個(gè)“建設(shè)”互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)、全面推進(jìn)。也可以說，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的過程本身就應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展在內(nèi)的社會(huì)全面進(jìn)步的過程，就應(yīng)該是社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面發(fā)展的過程。牢牢地把握這一點(diǎn)，對(duì)于我們自覺地運(yùn)用客觀規(guī)律，堅(jiān)定地沿著正確的道路前進(jìn)，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是一個(gè)關(guān)系全局的重大問題。
加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，屬于發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規(guī)矩、好傳統(tǒng)，黨在各方面的工作都要服從并服務(wù)于黨的中心任務(wù)。據(jù)此，新世紀(jì)新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)這個(gè)奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)、推動(dòng)、保障發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國第一要?jiǎng)?wù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。這是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。
（五）堅(jiān)持以憲法為核心的社會(huì)主義法制統(tǒng)一
我國是一個(gè)集中統(tǒng)一的社會(huì)主義國家。沒有社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國家的統(tǒng)一、政治的安定、社會(huì)的穩(wěn)定。實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，同樣需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，否則就會(huì)妨礙社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，妨礙統(tǒng)一的社會(huì)主義市場的形成和發(fā)展。隨著立法步伐的加快，法律、法規(guī)數(shù)量的增多，不同法律門類、不同性質(zhì)法律規(guī)范、不同效力層次法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，尤其需要引起我們對(duì)法制統(tǒng)一的高度重視。
維護(hù)法制統(tǒng)一，首先必須依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等都是國家統(tǒng)一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內(nèi)部，必須堅(jiān)持以憲法為核心和統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章之間也不能相互矛盾。同時(shí)，要按照法定的權(quán)限和程序，加強(qiáng)對(duì)法律、法規(guī)的解釋工作，加強(qiáng)法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作?？傊?，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。
四、關(guān)于探求立法的規(guī)律
法律、法規(guī)，形式上是主觀意志的產(chǎn)物，集體意志也是主觀的；實(shí)質(zhì)上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規(guī)的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵在于能不能反映客觀規(guī)律，一是中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展規(guī)律，二是中國特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在規(guī)律，三是立法的工作規(guī)律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實(shí)踐中加以解決，途徑就是不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。毛主席說過：我們共產(chǎn)黨就是靠總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吃飯的。我們從事的是前無古人的事業(yè)，沒有人能給我們提供現(xiàn)成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會(huì)主義法律體系的現(xiàn)成藍(lán)本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經(jīng)驗(yàn)，摸著石頭過河，更要把務(wù)實(shí)與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實(shí)而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實(shí)際，在實(shí)干中勤于思考，在忙碌中善于總結(jié)，對(duì)實(shí)際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規(guī)律。具體來說，立一個(gè)法，基礎(chǔ)在于總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質(zhì)，也就是法意，法意定得準(zhǔn)，寫出法條相對(duì)來說并不太難；立幾個(gè)法，又要探求它們共同的規(guī)律，掌握了立法的規(guī)律，才會(huì)有預(yù)見性和主動(dòng)權(quán)。
總結(jié)二十四年來的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了更好地堅(jiān)持立法原則，提高立法質(zhì)量，在立法活動(dòng)中需要正確處理若干關(guān)系，比如：
（一）立法與改革的關(guān)系
法律、法規(guī)的特點(diǎn)是“定”，是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，一旦規(guī)定下來，全社會(huì)都要一體遵守。改革的特點(diǎn)是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。用特點(diǎn)是“定”的法律、法規(guī)去適應(yīng)特點(diǎn)是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應(yīng)該怎樣體現(xiàn)、適應(yīng)改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個(gè)人認(rèn)為這個(gè)法要突破，那個(gè)人認(rèn)為那個(gè)法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)和權(quán)威就會(huì)蕩然無存?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正確的態(tài)度是：1.立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策。2.立法要著重把實(shí)踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗(yàn)肯定下來；改革經(jīng)驗(yàn)尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進(jìn)一步改革留下余地。3.如果實(shí)踐證明現(xiàn)行法律、法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時(shí)經(jīng)過法定程序予以修改或者廢止。
（二）政府與市場的關(guān)系
我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行公開、公平、公正競爭，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，提高綜合國力。同時(shí)，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、合理利用公共資源、維護(hù)社會(huì)公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實(shí)解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關(guān)系，主要的方面是政府，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機(jī)關(guān)不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事情攬?jiān)谑掷铮欢蝗蔽?，該由政府機(jī)關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯(cuò)位，政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；四不擾民，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點(diǎn)，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個(gè)思想認(rèn)識(shí)上的包袱：一是，政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不等于把一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府機(jī)關(guān)包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機(jī)關(guān)包攬下來?？偟膩砜?，從發(fā)展趨勢看，政府實(shí)施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權(quán)力、責(zé)任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個(gè)思想認(rèn)識(shí)問題不解決，不可能轉(zhuǎn)變政府職能。
（三）權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系
轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動(dòng)中，特別是制定行政法、經(jīng)濟(jì)法，不可避免地會(huì)涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法學(xué)概念，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！毙姓?quán)力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機(jī)關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對(duì)管理相對(duì)人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強(qiáng)者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要的方面應(yīng)該是對(duì)權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。立法不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，而且是對(duì)行政機(jī)關(guān)的控權(quán)。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。從這個(gè)意義上說，實(shí)行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，確保一切行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和他人的合法權(quán)益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實(shí)施監(jiān)督，予以處理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對(duì)于自然人、法人或者其他組織來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。法律、法規(guī)在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問題，立法必須體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”。“公權(quán)”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規(guī)在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。
（四）懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系
法律規(guī)范是確定社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則的。對(duì)那些嚴(yán)重?fù)p害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民合法權(quán)益的違法行為，法律、法規(guī)當(dāng)然應(yīng)該規(guī)定懲罰手段、制裁措施，并且所規(guī)定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當(dāng)其過、制裁得力，真正達(dá)到懲罰的目的，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威，保證法律、法規(guī)的實(shí)施。同時(shí)，又要看到，法律規(guī)范除了對(duì)違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導(dǎo)功能。規(guī)范是為人們設(shè)定的社會(huì)行為預(yù)期，本身首先就是引導(dǎo)。立法應(yīng)該根據(jù)行為人不同的行為方式來確立能夠有效發(fā)揮法律規(guī)范引導(dǎo)功能的相應(yīng)制度。在我國，法律、法規(guī)既然是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的，它就應(yīng)該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，從而具有更明顯的引導(dǎo)功能。因此，在立法活動(dòng)中，需要重視法律、法規(guī)對(duì)人們的引導(dǎo)，從制度上預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生。即使對(duì)違法行為設(shè)定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、后果的不同，設(shè)定相應(yīng)的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，積極研究探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)防、制止、制裁違法行為的新機(jī)制、新措施、新辦法。
（五）法治與德治的關(guān)系
黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結(jié)合”的要求，這是總結(jié)古今中外治國經(jīng)驗(yàn)所得出的結(jié)論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規(guī)范人們的社會(huì)行為的重要方式。但是，法律規(guī)范與道德規(guī)范的性質(zhì)、功能是不一樣的。法律規(guī)范以其權(quán)威性和強(qiáng)制性規(guī)范人們的社會(huì)行為，其實(shí)施主要（不是惟一）靠他律；道德規(guī)范以其感召力和勸導(dǎo)力提高人們的思想認(rèn)識(shí)和道德覺悟，其實(shí)施主要（不是惟一）靠自律。調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問題，必須把法律規(guī)范與道德規(guī)范結(jié)合起來，使二者相輔相成、相互促進(jìn)。有些道德規(guī)范（如誠實(shí)信用等）與有關(guān)法律規(guī)范（如民商法律規(guī)定的誠實(shí)信用原則等）是相互融通的。如果法律規(guī)范背離了人們普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求，就會(huì)失去民眾的誠服，在實(shí)踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會(huì)秩序、侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為，也難以促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，甚至?xí)恋K公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規(guī)范的道德基礎(chǔ)。我國是社會(huì)主義國家，法律、法規(guī)尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的共同意志，有良好的道德基礎(chǔ)，為多數(shù)人普遍認(rèn)同?？匆粋€(gè)法立得好不好，在實(shí)踐中能不能行得通，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否體現(xiàn)了多數(shù)人認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求。
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