國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)同志就《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》答記者問

近日，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)同志就《指南》接受了記者采訪。

問題1：請介紹制定出臺(tái)《指南》的背景？

答：近年來，我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”、未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報(bào)日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于充分激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢和新動(dòng)能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。近期召開的中央政治局會(huì)議要求強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范，加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅(jiān)決反對壟斷行為。

我國《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，但由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和競爭生態(tài)復(fù)雜、涉及范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，需要在與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)營特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)一步明確平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法原則，有針對性地細(xì)化分析思路，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引，增強(qiáng)執(zhí)法針對性，提升監(jiān)管科學(xué)性，保護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者利益。為此，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)規(guī)定，立足我國國情和執(zhí)法實(shí)踐，充分借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取平臺(tái)經(jīng)營者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者等市場主體和專家學(xué)者的意見建議，出臺(tái)了《指南》，著力構(gòu)建符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的反壟斷監(jiān)管規(guī)則，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。

問題2：請問反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管堅(jiān)持什么原則？

答：《反壟斷法》適用于所有行業(yè)，對各類市場主體一視同仁、平等對待，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不例外。近年來，隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了“大數(shù)據(jù)殺熟”、限定交易、拒絕交易等涉嫌壟斷行為，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“強(qiáng)者愈強(qiáng)”的馬太效應(yīng)不斷加劇。從全球情況來看，各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛采取措施加強(qiáng)對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷監(jiān)管。為了營造有利于創(chuàng)新的公平競爭市場環(huán)境，更好促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，全面落實(shí)《指南》的各項(xiàng)要求，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)按照以下原則加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管：

（一）保護(hù)市場公平競爭。堅(jiān)持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預(yù)防和制止壟斷行為,完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴(kuò)張，支持平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭力。

（二）依法科學(xué)高效監(jiān)管?！斗磯艛喾ā芳坝嘘P(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、指南確定的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有市場主體。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)律和自身特點(diǎn)，結(jié)合案件具體情況，強(qiáng)化競爭分析和法律論證，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷監(jiān)管，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對性和科學(xué)性。

（三）激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。營造競爭有序開放包容發(fā)展環(huán)境，降低市場進(jìn)入壁壘，引導(dǎo)和激勵(lì)平臺(tái)經(jīng)營者將更多資源用于技術(shù)革新、質(zhì)量改進(jìn)、服務(wù)提升和模式創(chuàng)新，防止和制止排除、限制競爭行為抑制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活力，有效激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造動(dòng)力，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢和新動(dòng)能。

（四）維護(hù)各方合法利益。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多方主體。反壟斷監(jiān)管在保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，充分發(fā)揮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)資源配置優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、效率提升的同時(shí)，著力維護(hù)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者和從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使全社會(huì)共享平臺(tái)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體生態(tài)和諧共生和健康發(fā)展。

問題3：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比具有哪些特點(diǎn)？《指南》對此作出哪些有針對性規(guī)定？

答：與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相比，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。一是行為更具隱蔽性。數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)規(guī)則等的運(yùn)用使發(fā)現(xiàn)和判定壟斷協(xié)議更加困難。數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)規(guī)則等可能幫助經(jīng)營者迅速、高頻的交換價(jià)格等敏感信息，并及時(shí)監(jiān)督共謀者履約情況，且算法等取代了電話、會(huì)議、郵件等傳統(tǒng)溝通方式，可能通過數(shù)字信號的傳輸即實(shí)現(xiàn)交換特定敏感信息，增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)及調(diào)查取證的難度。

二是更易于達(dá)成軸輻協(xié)議。平臺(tái)經(jīng)營者組織雙邊或多邊群體進(jìn)行交互和匹配，承擔(dān)市場組織者的角色，對價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制、競爭規(guī)則等進(jìn)行設(shè)置和干預(yù)。以平臺(tái)經(jīng)營者為軸心，平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者為輻條，借助算法等技術(shù)工具達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議的行為更加容易實(shí)施。

三是平臺(tái)經(jīng)營者可能對平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者與其他競爭性平臺(tái)的交易條件提出要求。比如，平臺(tái)經(jīng)營者要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者在價(jià)格、數(shù)量等方面向其提供等于或優(yōu)于其他競爭性平臺(tái)交易條件的行為較為常見。需要指出的是，在現(xiàn)行《反壟斷法》下，上述行為可能構(gòu)成壟斷協(xié)議，也可能構(gòu)成濫用市場支配地位壟斷行為，要結(jié)合個(gè)案具體分析。

針對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議行為上述特點(diǎn)，《指南》作出相應(yīng)規(guī)定，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者提供更加明確的指引。如《指南》第六條規(guī)定，具有競爭關(guān)系的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者可能達(dá)成的橫向壟斷協(xié)議，具有利用數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)規(guī)則等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為等表現(xiàn)形式。

問題4：《指南》對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同行為的認(rèn)定上有哪些新規(guī)定？

答：壟斷協(xié)議是指經(jīng)營者排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。其中，其他協(xié)同行為是指經(jīng)營者之間雖未明確訂立協(xié)議或者決定，但實(shí)質(zhì)上存在協(xié)調(diào)一致的行為。從總體框架上看，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議形式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)無實(shí)質(zhì)差別，在判斷總體適用原則上也具有一致性。但需要特別明確的是，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)同行為可能通過數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)規(guī)則或者其他與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)方式來實(shí)現(xiàn)。

鑒于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同行為可以通過直接證據(jù)判定。如果直接證據(jù)較難獲取，可以根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，按照邏輯一致的間接證據(jù)，認(rèn)定經(jīng)營者對相關(guān)信息的知悉狀況，判定經(jīng)營者之間是否存在協(xié)同行為。同時(shí)，有關(guān)經(jīng)營者基于獨(dú)立意思表示所作出的價(jià)格跟隨等平行行為，或者經(jīng)營者可以提供相反證據(jù)證明其不存在協(xié)同行為的，不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為協(xié)同行為。

問題5：與傳統(tǒng)行業(yè)相比，認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位有哪些特殊性，需要重點(diǎn)考慮哪些因素？

答：《反壟斷法》規(guī)定的認(rèn)定經(jīng)營者具有市場支配地位的分析框架適用于包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的所有市場主體。《指南》依據(jù)《反壟斷法》，結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位的考慮因素。

一是關(guān)于市場份額以及相關(guān)市場競爭狀況。計(jì)算經(jīng)營者市場份額的傳統(tǒng)指標(biāo)包括銷售金額、銷售數(shù)量等?？紤]平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性，《指南》明確了計(jì)算平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額可以考慮交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長等指標(biāo)。鑒于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)競爭特點(diǎn)，《指南》同時(shí)明確要考慮該市場份額持續(xù)的時(shí)間。關(guān)于分析平臺(tái)相關(guān)市場的競爭狀況，《指南》明確了市場發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有競爭者數(shù)量和市場份額、平臺(tái)競爭特點(diǎn)、平臺(tái)差異程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、潛在競爭者情況、創(chuàng)新和技術(shù)變化等因素。

二是關(guān)于控制市場的能力?！吨改稀方Y(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經(jīng)營者控制上下游市場或者其他關(guān)聯(lián)市場的能力，阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的能力，相關(guān)平臺(tái)經(jīng)營模式、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，以及影響或者決定價(jià)格、流量或者其他交易條件的能力等。

三是關(guān)于財(cái)力和技術(shù)條件。對于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者財(cái)力和技術(shù)條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力、擁有的知識產(chǎn)權(quán)，以及該財(cái)力和技術(shù)條件能夠以何種程度促進(jìn)該經(jīng)營者業(yè)務(wù)擴(kuò)張或者鞏固、維持市場地位等傳統(tǒng)因素，也包括該經(jīng)營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等需要特殊考慮的因素。

四是關(guān)于依賴程度。根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，《指南》明確了分析其他經(jīng)營者對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的依賴程度，可以考慮其他經(jīng)營者與該平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的交易關(guān)系、交易量、交易持續(xù)時(shí)間，鎖定效應(yīng)、用戶黏性，以及其他經(jīng)營者轉(zhuǎn)向其他平臺(tái)的可能性及轉(zhuǎn)換成本等。

五是進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度。影響平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場進(jìn)入難易程度的考慮因素有別于傳統(tǒng)行業(yè)?！吨改稀芳?xì)化規(guī)定了相關(guān)考慮因素，包括市場準(zhǔn)入、平臺(tái)規(guī)模效應(yīng)、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、用戶多棲性、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)獲取的難易程度、用戶習(xí)慣等。

需要說明的是，《指南》對認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位明確了具體考慮的因素，還需在執(zhí)法實(shí)踐中結(jié)合個(gè)案情況對相關(guān)因素進(jìn)行具體分析。

問題6：對于社會(huì)各方面反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，《指南》作了哪些規(guī)定？

答：《指南》充分立足執(zhí)法實(shí)踐，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，針對近年來社會(huì)各方面反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題作出專門規(guī)定，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一是明確“二選一”可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。“二選一”是社會(huì)公眾對平臺(tái)經(jīng)營者要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者不得在其他競爭性平臺(tái)經(jīng)營等不合理限制行為的概括性說法?！斗磯艛喾ā方菇?jīng)營者濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由限定交易相對人只能與其進(jìn)行交易或只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易。因此，《反壟斷法》規(guī)制“二選一”行為的前提是實(shí)施該行為的經(jīng)營者具有市場支配地位?！吨改稀访鞔_了構(gòu)成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平臺(tái)經(jīng)營者要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺(tái)間進(jìn)行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。同時(shí)，《指南》從懲罰性措施和激勵(lì)性措施兩個(gè)角度，進(jìn)一步細(xì)化了判斷“二選一”等行為是否構(gòu)成限定交易的標(biāo)準(zhǔn)：平臺(tái)經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金等懲罰性措施實(shí)施的限制，因?qū)κ袌龈偁幒拖M(fèi)者利益產(chǎn)生直接損害，一般可以認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為；平臺(tái)經(jīng)營者通過補(bǔ)貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持等激勵(lì)性方式實(shí)施的限制，如果有證據(jù)證明對市場競爭產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，也可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。

二是明確“大數(shù)據(jù)殺熟”可能構(gòu)成濫用市場支配地位差別待遇行為。“大數(shù)據(jù)殺熟”是社會(huì)公眾對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)和算法對用戶進(jìn)行“畫像”分析，從而收取不同價(jià)格等行為的概括性說法?！斗磯艛喾ā方菇?jīng)營者濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對條件相同的交易相對人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇?！吨改稀访鞔_了構(gòu)成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對人的支付能力、消費(fèi)偏好、使用習(xí)慣等，實(shí)行差異性交易價(jià)格或者其他交易條件。關(guān)于認(rèn)定交易相對人是否“條件相同”，《指南》特別規(guī)定，平臺(tái)在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個(gè)體偏好、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對人條件相同。實(shí)踐中，如果平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，對不同的消費(fèi)者實(shí)施不同的交易價(jià)格等交易條件，可能構(gòu)成差別待遇行為。

問題7：構(gòu)成濫用市場支配地位行為的一個(gè)重要條件是實(shí)施相關(guān)行為“沒有正當(dāng)理由”，《指南》對此作了哪些具體規(guī)定？

答：根據(jù)《反壟斷法》第十七條規(guī)定，《指南》針對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，列舉了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時(shí)可能存在的正當(dāng)理由。有關(guān)經(jīng)營者實(shí)施了上述行為，并不必然構(gòu)成濫用市場支配地位行為，如果實(shí)施上述行為具有正當(dāng)理由則不構(gòu)成違法。

根據(jù)不同類型行為的特點(diǎn)，《指南》有針對性列舉了“可能具有正當(dāng)理由”的情形。如《指南》規(guī)定了低于成本銷售的正當(dāng)理由，包括在合理期限內(nèi)為吸引新用戶、開展促銷活動(dòng)等商業(yè)實(shí)踐中的常見情形；關(guān)于拒絕交易，《指南》明確了不可抗力、影響交易安全以及交易相對人明確表示或者實(shí)際不遵守公平合理無歧視的平臺(tái)規(guī)則等可能構(gòu)成正當(dāng)理由；關(guān)于限定交易，《指南》明確可能的正當(dāng)理由包括為保護(hù)交易相對人和消費(fèi)者利益、為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密或者數(shù)據(jù)安全所必須以及為維護(hù)合理的經(jīng)營模式所必須等；關(guān)于搭售或者附加不合理交易條件及差別待遇，《指南》指出符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣可能構(gòu)成正當(dāng)理由?？紤]到商業(yè)行為的復(fù)雜性，除明示列舉外，《指南》還規(guī)定了“能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由”這一兜底條款，對可能存在的正當(dāng)理由作了開放式規(guī)定。實(shí)踐中，如果經(jīng)營者能夠證明實(shí)施相關(guān)行為具有正當(dāng)理由，則不認(rèn)定其構(gòu)成濫用市場支配地位行為。

《指南》列舉的“正當(dāng)理由”充分考慮了商業(yè)實(shí)踐中平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者行為可能具有的商業(yè)合理性，旨在保護(hù)經(jīng)營者正常商業(yè)行為，給予經(jīng)營者更明確的行為指引。在執(zhí)法實(shí)踐中，相關(guān)“正當(dāng)理由”應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營者提出并提供證據(jù)予以證明。

問題8：判斷平臺(tái)領(lǐng)域經(jīng)營者集中是否需要申報(bào)，有什么需要特別注意的問題？

答：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中與其他領(lǐng)域的經(jīng)營者集中適用同樣的申報(bào)要求，即構(gòu)成經(jīng)營者集中且達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。需要注意的是，國家市場監(jiān)督管理總局此前已多次強(qiáng)調(diào)，涉及協(xié)議控制的經(jīng)營者集中也屬于經(jīng)營者集中審查的范圍，《指南》對此再次予以明確。

另一個(gè)需要注意的問題是如何計(jì)算參與集中經(jīng)營者的營業(yè)額。與其他領(lǐng)域經(jīng)營者集中相同，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的營業(yè)額包括銷售商品和提供服務(wù)所獲得的收入。同時(shí)考慮到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性，《指南》還明確規(guī)定根據(jù)行業(yè)慣例、收費(fèi)方式、商業(yè)模式、平臺(tái)經(jīng)營者的作用等不同，營業(yè)額的計(jì)算可能有所區(qū)別。對于僅提供信息匹配、收取傭金等服務(wù)費(fèi)的平臺(tái)經(jīng)營者，可以按照平臺(tái)所收取的服務(wù)費(fèi)及平臺(tái)其他收入計(jì)算營業(yè)額；平臺(tái)經(jīng)營者具體參與平臺(tái)一側(cè)市場競爭或者發(fā)揮主導(dǎo)作用的，還可以計(jì)算平臺(tái)所涉交易金額。總體上，《指南》對經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)作出了更加明確的解釋，有利于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者判斷相關(guān)集中行為是否需要申報(bào)，進(jìn)一步降低經(jīng)營者違法實(shí)施集中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

問題9：請問國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在何種情況下會(huì)對未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查？

答：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。作出該項(xiàng)規(guī)定的主要原因是，我國采用營業(yè)額作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高，但其參與的經(jīng)營者集中對市場競爭可能產(chǎn)生較大影響，需要國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，防止排除、限制相關(guān)市場競爭。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，由于新業(yè)態(tài)、新模式的特點(diǎn)，或者涉及初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺(tái)等，可能更容易出現(xiàn)此種情況。

根據(jù)上述規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，將對此類經(jīng)營者集中依法調(diào)查。《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》進(jìn)一步明確了“依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查”，增強(qiáng)了上述規(guī)定的可操作性。同時(shí)，《指南》根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中類型作出了指引，包括參與集中的一方經(jīng)營者為初創(chuàng)企業(yè)或者新興平臺(tái)、參與集中的經(jīng)營者因采取免費(fèi)或者低價(jià)模式導(dǎo)致營業(yè)額較低、相關(guān)市場集中度較高、參與競爭者數(shù)量較少等。上述類型的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中，雖未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法調(diào)查處理。

此外，考慮到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的復(fù)雜性，《指南》明確經(jīng)營者可以就未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中主動(dòng)向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，避免相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

問題10：國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中，主要考慮哪些因素？

答：審查平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中與審查其他領(lǐng)域的經(jīng)營者集中都是依據(jù)《反壟斷法》第二十七條，需要考慮參與集中經(jīng)營者的市場份額及市場控制力、相關(guān)市場的市場集中度以及集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者、其他有關(guān)經(jīng)營者、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等因素?！督?jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進(jìn)行了逐項(xiàng)細(xì)化，也同樣適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中?？紤]到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，《指南》還列舉了以下情況作為考量的特殊因素，為經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引。

一是計(jì)算傳統(tǒng)行業(yè)經(jīng)營者的市場份額，通?？梢圆扇′N售額、銷售量、產(chǎn)量、產(chǎn)能、中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)等指標(biāo)，而計(jì)算平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的市場份額，可能需要采用交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長或者其他指標(biāo)，并對經(jīng)營者在較長一段時(shí)間內(nèi)的市場份額動(dòng)態(tài)變化趨勢進(jìn)行評估。

二是評估平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者對市場的控制力，可能需要考慮經(jīng)營者是否對關(guān)鍵性、稀缺性資源擁有獨(dú)占權(quán)利以及該獨(dú)占權(quán)利持續(xù)時(shí)間，平臺(tái)用戶黏性、多棲性，經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力，對數(shù)據(jù)接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴(kuò)展的能力，經(jīng)營者的盈利能力及利潤率水平，技術(shù)創(chuàng)新的頻率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新等因素。

三是評估平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入的影響，可能需要考慮市場準(zhǔn)入、經(jīng)營者獲取技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)、渠道、用戶等必要資源和必需設(shè)施的難度，進(jìn)入相關(guān)市場需要的資金投入規(guī)模，用戶在費(fèi)用、數(shù)據(jù)遷移、談判、學(xué)習(xí)、搜索等各方面的轉(zhuǎn)換成本。

四是評估平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對技術(shù)進(jìn)步的影響，可能需要考慮對初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺(tái)的收購是否會(huì)影響創(chuàng)新等因素。

五是評估平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對消費(fèi)者的影響，可能需要特別關(guān)注集中后經(jīng)營者是否有能力和動(dòng)機(jī)區(qū)別對待不同消費(fèi)者群體、不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)等，從而損害消費(fèi)者利益。

此外，《指南》還明確評估平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的競爭影響，還可能需要綜合考慮平臺(tái)的雙邊或者多邊業(yè)務(wù)，以及經(jīng)營者從事的其他業(yè)務(wù)，并對直接和間接網(wǎng)絡(luò)外部性進(jìn)行評估。

問題11：《指南》專章對依法制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出規(guī)定，請問主要考慮是什么？

答：濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，實(shí)質(zhì)是行政主體不當(dāng)或者過度干預(yù)市場競爭，沒有正確處理政府和市場的關(guān)系。這種行為具有一定的行政強(qiáng)制性，通常會(huì)嚴(yán)重?fù)p害市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，我國《反壟斷法》在規(guī)制經(jīng)營者壟斷行為的同時(shí)，也明確對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出禁止性規(guī)定。

機(jī)構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)持依法行政，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)加大濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法力度，依法查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件136件，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，堅(jiān)決維護(hù)全國統(tǒng)一市場，為包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的各類市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。隨著我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能過程中，可能實(shí)施一些涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的行為，并對市場競爭產(chǎn)生一定影響。為保護(hù)市場公平競爭，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，有必要及時(shí)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在《指南》中設(shè)置規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)條款，既可以提高執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又可以為行政主體提供重要指引，提高平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者有關(guān)交易的確定性。

《指南》中涉及規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的有關(guān)條款主要包含以下內(nèi)容：

一是明確執(zhí)法依據(jù)。《指南》明確指出，《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架同樣適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體的行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格遵守《反壟斷法》，不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》等法律法規(guī)，對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為進(jìn)行調(diào)查，可以提出依法處理的建議。

二是細(xì)化行為表現(xiàn)。《反壟斷法》關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定比較原則。為更好體現(xiàn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特點(diǎn)，為行政主體依法行使行政管理職能提供指引，《指南》對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為逐條列舉，細(xì)化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標(biāo)、限制投資、強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等違法行為的具體表現(xiàn)形式，有利于提高《指南》可操作性。

三是注重工作銜接。預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，應(yīng)當(dāng)將事前的公平競爭審查和事后的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法有機(jī)結(jié)合起來。公平競爭審查要堅(jiān)持全面審查，不斷提升審查質(zhì)量，從源頭上預(yù)防濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法要持續(xù)加大力度，對公平競爭審查的“漏網(wǎng)之魚”高懸反壟斷利劍，堅(jiān)決維護(hù)全國統(tǒng)一大市場。為此，《指南》專門設(shè)置了公平競爭審查條款，以實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合，形成工作合力，切實(shí)維護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境。

問題12：如果平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者因?yàn)檎块T濫用行政權(quán)力排除、限制競爭而實(shí)施壟斷行為，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？

答：如果行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競爭行為，行政主體首先要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，相關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者也需要承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：

一是依據(jù)《反壟斷法》第五十一條，如果行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競爭的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。

二是依據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第三十二條第四款“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而達(dá)成壟斷協(xié)議的，按照前款規(guī)定處理。經(jīng)營者能夠證明其達(dá)成壟斷協(xié)議是被動(dòng)遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰”和《禁止濫用市場地位行為暫行規(guī)定》第三十七條第三款“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而濫用市場支配地位的，按照前款規(guī)定處理。經(jīng)營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位行為是被動(dòng)遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰”的規(guī)定，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者如果實(shí)施了壟斷行為，不能因?yàn)樾姓詨艛嘈袨榈拇嬖诙匀幻獬湎鄳?yīng)的法律責(zé)任，但經(jīng)營者能夠證明其從事的壟斷行為是被動(dòng)遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰。

因此，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在參與行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施的涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)評估相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，避免實(shí)施違反《反壟斷法》的行為。